LECCON VI - "CONTENIDO ESENCIAL DE LAS FINANZAS FUNCIONALES

LECCIÓN VI
CONTENIDO ESENCIAL DE LAS FINANZAS FUNCIONALES.

Ya en el siglo XIX, después de afianzadas las instituciones del Impuesto a la Renta y el concepto del impuesto progresivo, las finanzas adquieren una evolución inesperada y revolucionan muchos conceptos económicos y financieros. El análisis que los economistas clásicos hacían del proceso económico resultó notoriamente insatisfactorio especialmente para explicarse depresiones tan profundas como la de la tercera década, en que el reajuste automático de la economía no se producía, como la sostenían ellos. A esta situación se hallan ligadas la depresión de los años 1929-1933 y la segunda Guerra Mundial, que influyen en el nuevo pensamiento. En distintos países los economistas comenzaron a preocuparse en analizar las causas de la crisis, advirtiendo evidente relación entre el volumen de las inversiones y el consumo nacional, por un lado, y por el otro la influencia de los factores citados en la renta nacional producida. (2)
En el año 1936 el economista Keynes publica su obra “Teoría general de la ocupación, el interés y el dinero”, el mismo sistematizo sus ideas con otras ya enunciadas y elaboró esta teoría general en la que se destaca la función de los procesos de inversión, de ahorro y de consumo. De este análisis hecho con nuevas experiencias y con una más profunda observación de las realidades, debía resultar la nueva concepción financiera y nueva política fiscal conocida con el nombre de Finanzas Funcionales. (2)
Contrariamente a la clásica conceptuación, en la expresión moderna las finanzas son funcionales, pues no se limitan a la tarea de obtener recursos para satisfacer necesidades públicas, sino también actúan como regulador para mantener el equilibrio de los gastos e ingresos del Estado. Promueven la redistribución de riquezas a través del sistema impositivo, es decir, su función en el proceso económico es importante entre los sectores del presupuesto y su equilibrio anual: Gastos e Ingresos. (2)

La doctrina clásica concebía unas finanzas estáticas que estaban limitadas por el respeto que imponían postulados de su creación:
Que las finanzas son una expresión parasitaria del sistema económico;
Que los gastos públicos deben limitarse a las funciones mínimas y esenciales del Estado;
Que los impuestos no deben afectar los ahorros y menos al capital; y
Que es un imperativo de un sistema financiero sano el presupuesto público rugosamente equilibrado, entre sus gastos e ingresos consultados, año tras año.

Todos estos principios fueron revisados, y porque de la nueva concepción surgida el Estado emerge con otras y altas responsabilidades en las que debe utilizar su actividad financiera para obtener finalidades económicas y sociales, y en las que las finanzas dejan de ser neutrales, para adquirir una función dentro del proceso económico, es que se ha denominado a éstas Finanzas Funcionales. En este capítulo trataremos de exponer los nuevos principios derivados de las finanzas funcionales y la diversa actitud que asumen las finanzas frente al proceso económico, en que las veremos actuar no ya para la mera tarea de recaudar ingresos con qué costear los gastos públicos, sino llenando la más trascendental función de ayudar al equilibrio económico, acelerando o retardando los factores que determinan el nivel de la renta nacional e influyendo en la producción de ésta y en su distribución. (2)

1. el equilibrio cíclico de los presupuestos.

Entre los postulados del pensamiento clásico financiero está el del equilibrio presupuestario. Se suponía que uno de los principios en la elaboración de los presupuestos era el del equilibrio anual entre los dos grandes rubros del presupuesto público: gastos y egresos. Fue tanta la fuerza que logró adquirir este postulado que la mayoría de las legislaciones presupuestarias, elaboradas en el periodo en que los principios clásicos imperaban en forma absoluta, la incorporaron a las leyes orgánicas de presupuestos. (2)
Las nuevas finanzas se rebelan contra esta exigencia, que si bien es plenamente aconsejable en periodos de equilibrio o estabilidad económica, pueden significar, en cambio, un marco de hierro en periodos de desequilibrio económico o durante las épocas de inflación o de depresión. Es así como el primer ataque a la vieja concepción se produce en torno al postulado del equilibrio anual del presupuesto, y destruida esta exigencia, las finanzas pasan a adquirir una gran movilidad que les permite ser adaptadas a los periodos cíclicos de la economía. (2)

¿Qué significa financieramente equilibrar un presupuesto en un periodo de deflación?
Que, como consecuencia de la caída de los ingresos privados, el Estado ve también reducidos sus ingresos y, por tanto, debe disminuir sus gastos. Económicamente esto significa que se restringe la demanda que en una economía significa el poder de compra del Estado, lo que viene a agravar la falta de poder de compra del sector privado, menos oportunidad de empleo y, seguramente, sumar un nuevo factor de desocupación a la desocupación, ya producida por la falta de demanda del sector privado. (2)

¿Qué significa el presupuesto equilibrado en tiempo de inflación?
Que el Estado ve aumentados sus ingresos y le es difícil resistir a la tentación de emprender una política de gastos, de los que siempre hay necesidad. Con sus ingresos aumentados el Estado emprenderá nuevas obras, creará nuevas oportunidades de trabajo, aumentará la demanda del sector privado y todo ello constituirá un nuevo estímulo para inflación. De esta observación, que hoy aparece simple, pero que escapó al análisis por mucho tiempo, las nuevas finanzas prescinden del principio del equilibrio anual del presupuesto y lo buscan en periodos más dilatados de tiempo, que coincidan con las fases cíclicas de la economía. La política fiscal ha de acomodarse así no al rigorismo del ejercicio anual sino a los periodos cíclicos, a fin de que actúe, precisamente, como factor anticíclicos. (2)

En atención a lo expuesto, la tendencia moderna recomienda el equilibrio cíclico.
Así, en un periodo de deflación el Estado debe gastar más allá del límite que le señala el recurso normal de la tributación, tendrá que endeudarse y ocupar todo el dinero que el sector privado no usa por temor a riesgos o por imposibilidad de obtener beneficios, y finalmente deberá usar su facultad de crear dinero a fin de aumentar la demanda, de proporcionar oportunidades de trabajo y alentar, con la violencia que las circunstancias aconsejen, el poder de compra. Este nuevo dinero inyectado en el mercado crea una demanda o la aumenta y, a través de una política fiscal continuada, va restableciendo la normalidad. (2)

En un periodo de inflación el Estado verá aumentados sus ingresos, como consecuencia natural del aumento real o nominal de la renta nacional; su política fiscal deberá ser a la inversa de la que siguió durante la depresión: no puede dejarse tentar por sus mayores ingresos y lanzarlos a la circulación para aumentar el combustible de la inflación ya tendidas las necesidades públicas que no admiten postergación, sino deberá declinarse a sanear el impacto que dejó en su economía el periodo de deflación, tratando de disminuir o rescatar la deuda pública en que hubiere incurrido. (2)

La política tributaria a seguir en uno y otro periodo ha de ser también diferente:
impuestos que signifiquen disminuir las rentas del sector privado o medidas como el ahorro forzoso que tiende a limitar el poder de comprar, serán recomendables y necesarios en un periodo de inflación.
En un periodo de deflación, deberá poner fin a estos arbitrios y estimular el acrecentamiento del poder de compra, en especial en los sectores de alto consumo. (2)

2. Responsabilidad del Estado en el nivel del ingreso nacional.

Las nuevas ideas financieras responsabilizan al Estado en cuanto a la producción, distribución y acrecentamiento del ingreso nacional. Los fundamentos de la idea son que el Gobierno contribuye con el sector privado a formar la renta nacional, y de la misma depende el nivel de vida de la sociedad. El Estado es la más grande empresa en una economía nacional: por la suma de poder económico de que dispone, por el número de personas que trabajan directa o indirectamente para é l inmenso poder de gastos o de inversiones que posee. (2)
Cuando el Ingreso Nacional no corresponde a un periodo de empleo total, quiere decir que hay fuentes de producción inexplotadas y que hay hombres sin trabajo, que tienen derecho social de obtenerlo y hay, por tanto, rentas que debieran producirse, incrementando la renta nacional.
Todo Ingreso Nacional se produce como consecuencia de dos elementos económicos: la inversión y el consumo; por tanto, según sean los casos, el Estado deberá adoptar las medidas que tiendan a compensar la atrofia de cualquiera de estos factores. (2)
Si el Ingreso Nacional producido se invierte o se consume, ¿cómo llegan a producirse trastornos en los cuales decae?: porque el ingreso o renta no sólo puede invertirse o consumirse, sino que puede ahorrarse, asesorarse, mantenerse inactivo o dársele una inversión puramente personal o rentística. (2)
Si como resultado de estas posibilidades, que no son inversión ni consumo, hay una parte de la renta nacional que se invirtió en el periodo pasado y que en el siguiente se atesora o se mantiene en estado de liquidez, el motor que esa parte de renta significa se ha paralizado y no se traducirá en pago de salarios o sueldos, compra de materias primas o de otros productos, consumos o servicios. La demanda que provenía de esa fuente cesa y comienza a producir sus efectos: menores rentas de otros grupos, desocupación, disminución o paralización de algunas actividades, etc. Ejemplo: una gran empresa constructora resuelve paralizar sus inversiones, como consecuencia de la falta de esta inversión, quedará personal cesante, los que le suministraban materiales verán reducida la demanda de sus productos, viéndose obligados a reducir, a su vez, sus inversiones o a paralizarlas si eran proveedores exclusivos; habrá, en suma, menos demanda de todos aquellos productos que la empresa adquiría y cada persona o grupo que con ella trabaja verá disminuidos sus ingresos. Si a esta se suman otras empresas tendremos un cuadro de depresión que hará caer violentamente la renta nacional, por disminución de las inversiones.
El factor consumo también suele producir efectos, aunque se ha demostrado que este elemento es menos sensible. Si la renta que normalmente se emplea en gasto de consumo disminuye, disminuirá la demanda que el consumo crea y, por tanto, impedirá el acrecentamiento de la inversión destinada a satisfacerla o determinará, lo que es más grave, una reducción de la inversión, con sus consiguientes resultados en la producción de la renta nacional, del periodo siguiente. (2)

Advertimos los síntomas de desajuste de los factores: Inversión o Consumo, el Estado deberá, pues, actuar de acuerdo con las nuevas ideas, por medio de su política fiscal y de todos sus otros medios de acción.
En cuanto a la inversión: deberá suplir con inversión pública el déficit producido y estimular rápidamente la inversión privada, ya sea con su propia demanda o con el suministro de poder de compra a los sectores más empobrecidos. (2)

Con relación al consumo: deberá mejorar, otorgando poder de gasto a los sectores carentes de poder consumidor, mediante ayuda o subsidios a los cesantes o por medio de rentas del trabajo, derivadas de las nuevas inversiones compensatorias del Estado. (2)

El Estado deberá, también, si fuere el caso, propender a una redistribución razonada de rentas a través del sector público, traspasando rentas de los grupos con rentas altamente favorables, que no destinan a fines de consumo o de inversiones, socialmente aconsejables, hacia los sectores más empobrecidos. En esto no debe verse una redistribución de tipo revolucionario, sino una simple medida de técnica económica. ¿Cuál es su fundamento?: la existencia de una ley económica que dice que la parte de la renta que un individuo destina a la satisfacción de sus necesidades vitales está en relación inversamente proporcional a su cuantía; es decir, que el que dispone de una renta vital o cerca de ella habrá de gastarla íntegra y rápidamente en satisfacer sus necesidades, mientras que el que tiene rentas más altas, diez o más veces lo que representa una renta vital, sólo consumirá en subsistir un 25 o 35 % o más de ella; el saldo será de más lento consumo, por cuanto es de libre disposición y con ella dará satisfacción o un más alto nivel de vida y aún, si la renta es superior al estándar de vida que tiene, le dejará un saldo que invertir o ahorrar. De ahí que desde el punto de vista de acelerar el consumo puede ser económica y colectivamente aconsejable una redistribución de rentas hacia los sectores de menores recursos. (2)



3. Los gastos fiscales compensatorios.

En íntima relación con el punto anterior están los gastos fiscales compensatorios, que el Estado debe realizar con el objeto de corregir las anormalidades cíclicas de la economía, velando por el mantenimiento del nivel de la renta nacional y su acrecentamiento.,
Gastos compensatorios son los realizados por el Estado para sustituir los gastos del sector privado, a fin de mantener un determinado nivel de la renta nacional. Repárese la notable diferencia entre esta nueva concepción del gasto público y el concepto clásico del gasto, tendiente a satisfacer necesidades primarias o inmediatas. Esta sola nueva concepción implica, a nuestro modo de ver, que se ha elevado a la categoría de una necesidad pública el hecho de que el Estado deba atender la manutención del nivel de la renta nacional.
El gasto compensatorio no implica, como muchos oponentes a la nueva teoría han sostenido, derroche de dineros fiscales, y aunque el gasto pueda traducirse, efectivamente, en el primer período de la lucha antideflacionista, en ayudas gratuitas a los desocupados, no debe olvidarse que le gasto que se está realizando es profundamente intencionado y que persigue, precisamente, proporcionar poder de consumo, ya que es este nuevo poder de consumo, del que se carecía, el que crea una demanda que naturalmente deberá impulsar el deseo de hacer inversiones para producir artículos que satisfagan esta demanda.
Naturalmente, no es este gasto el único compensatorio, pero puede ser el primero a que debe acudirse si la deflación y la desocupación consiguiente hubieren revestido caracteres de extraordinaria gravedad. Otros gastos compensatorios se consideran a la construcción de obras públicas o a la atención de necesidades postergadas en su satisfacción (salud-educación).
Como se trata de una política fiscal razonada y seria, el emprenderla implica una alta responsabilidad para el Gobierno y por ello es imprescindible que los gastos compensatorios obedezcan a un riguroso plan, que deben ser elaborado al margen de toda influencia política e inspirado en el solo propósito de sacar a la economía nacional del estado de postración en que se encuentra, con el aumento de la inversión privada y el descenso de la desocupación, indicio de que el plan tiene éxito. (2)
Es imprescindible que este plan se explique, se lo haga popular y que cuente con la confianza de la opinión pública, en el sentido de que está siendo aplicado en provecho de la economía nacional (2

4. La imposición cíclica o compensatoria.

Debemos tener presente que los tributos se instituyeron con el único fin de proporcionar ingresos o rentas al Estado. Esta finalidad, que en un tiempo se confundió con la naturaleza misma de los impuestos, se denomina: la finalidad tributaria o fiscal del tributo.
Junto a esta finalidad primordial, con el desarrollo del pensamiento financiero, se le vino a agregar otra posible finalidad: la de servir a propósitos políticos económicos. Ocurrió en la época mercantilista, en que los impuestos se usaron con el propósito de impedir la entrada de mercadería extranjera. En los siglos posteriores los impuestos iban a ser utilizados ampliamente para satisfacer finalidades económicas: ejemplo típico son los aranceles o impuestos aduaneros proteccionistas. Cuando el impuesto se utilizaba con alguna de estas finalidades se decía que tenía fines económicos.
Finalmente, los tributos pueden emplearse con finalidades sociales, como sería el caso de que mediante impuestos se pretendiera impedir o disminuir el consumo de ciertos artículos que se estiman nocivos o socialmente inconvenientes, estas serían las finalidades sociales del tributo.
Estos fines pueden cumplirse simultáneamente o, por el contrario, primar uno de ellos haciendo desaparecer los otros. Ejemplo: cuando se establece un impuesto prohibitivo, es decir, el impuesto aduanero que por su elevado quantum impositivo hace imposible la internación de una mercadería, no se cumple la finalidad tributaria o fiscal del impuesto -ni ha sido deseo del Estado que se cumpla-, en cambio se logra la finalidad económica social del impuesto establecido.
De lo expuesto se deduce que no puede sostenerse que sea una novedad el uso de impuestos con finalidades económicas. Sin embargo, hasta la formulación de nuevas financieras, nadie había concebido la posibilidad de utilizar los impuestos como medios de contrarrestar los períodos cíclicos de las economías. Las finanzas funcionales patrocinan la imposición cíclica o compensatoria como uno de los instrumentos de la política fiscal para coadyuvar en la lucha anticíclica. (2)
Frederick Taylor dice: “el objetivo principal de la imposición anticíclica es estimular el consumo o la inversión privada cuando la economía nacional se encuentra bajo el nivel del empleo total y disminuir el consumo o las inversiones cuando el empleo total ha sido alcanzado y los nuevos gastos sólo pueden traducirse en inflación”.
Obviamente, la imposición compensatoria no empleará los mismos instrumentos ni el mismo tipo de impuesto en el periodo de desempleo y de inflación:
Imposición compensatoria y desempleo o depresión: si de lo que se trata en esta fase de la economía es estimular el consumo o la inversión, medidas tales como reducciones, liberación o exenciones de impuestos a las rentas pueden ser aconsejables, lo mismo en cuanto a las inversiones que se trata de estimular. En cuanto a las rentas que técnicamente deben ser desgravadas deben merecer un especial trato las más bajas, por cuanto ellas son percibidas por los grupos que tienen una mayor propensión a consumir y están, por lo tanto, en condiciones de actuar como aceleraciones del proceso de recuperación. En cuanto a las rentas más elevadas, también es recomendable un trato a tributario favorable en cuanto esas rentas puedan servir como financiamiento de las inversiones que se están estimulando. Entonces, al Gobierno le interesa mucho más el restablecimiento de la normalidad económica que el presentar presupuestos equilibrados.
Imposición compensatoria con empleo total o inflación: en estos periodos, a la inversa del anterior, se trata tanto de desalentar el consumo como las inversiones privadas. En cuanto al consumo, deberá restarse poder de compra a los consumidores mediante un alza de la tasa de los impuestos sobre las rentas y mediante impuestos a las compraventas de todos aquellos artículos que no sean necesarios. El impuesto a las utilidades excesivas es particularmente aconsejable en estos periodos. Con respecto a las inversiones, que en épocas de empleo total no pueden traducirse, por lo general, sino en un aceleramiento del proceso inflacionista, deben ser desalentadas en su base, gravando las rentas más altas que tienden a dejar en sus poseedores saldos de inversión, o liberando de imposición a estas rentas siempre que no se transformen en nuevas inversiones, como sería el caso de que con ellas se adquieran bonos de la deuda del Estado, con la condición de que el Estado no vuelva a utilizar estos recursos; o concediéndoles liberaciones impositivas a las rentas que se acrediten se han ahorrado y no invertido o a las rentas que no se distribuyen entre personas naturales, manteniéndose como utilidad no distribuida de las empresas y bloqueadas. El Estado tratará de obtener un superávit en sus presupuestos, superávit que está funcionalmente relacionado con el déficit que se puede producir en los períodos de depresión. Este superávit deberá ser desmonetizado, es decir, impedirse que el monto de él pueda volver a la corriente circulatoria, salvo casos de excepción. (2)


5. Mantención del nivel de empleo.

Otra responsabilidad, también, ha venido a signársela al Estado, cual es la de mantener un empleo total de su población.
El hecho de que la población potencialmente activa de un país tenga trabajo, que el trabajo esté eficientemente empleado y que perciba una remuneración adecuada, tiene una enorme importancia tanto desde el punto de vista económico como desde el punto de vista social.
Económicamente las remuneraciones provenientes del trabajo constituyen un elemento de importancia en la formación de la renta nacional y representan, enseguida, un poder de compre en mano de las clases trabajadoras, que es también una integrante dentro del proceso económico, que estimula las inversiones y hace posible producciones más racionalizadas, con artículos de mejor calidad y de más bajo precio.
El desempleo acarrea una profunda desmoralización y es una amenaza económica y social contra cualquier régimen que la permita.
El empleo total en una comunidad, según las nuevas doctrinas, depende del destino que se da a su renta nacional. La parte de ésta que se gasta en consumos o que se invierte proporciona empleo a su población, mientras que el mero ahorro o el atesoramiento es un factor negativo dentro del proceso económico, ya que sustrae del volumen de la renta producida una parte que no fluye a la corriente circulatoria en el periodo siguiente.
Las doctrinas clásicas, económicas y financieras creían en los ajustes económicos y en las armonías económicas, según las cuales los ahorros se transforman en inversiones de acuerdo con los incentivos de la tasa de interés y el empleo se regulaba automáticamente por el nivel de salarios surgido de la libre demanda y oferta.
El instrumento que el Estado debe emplear para evitar el desajuste indicado es la elaboración anual de un presupuesto económico nacional, que sea un cuadro de posibilidades económicas de la nación para el periodo siguiente en sus rubros de: Inversiones probables proyectadas y gastos en consumos del sector privado; un estudio de la mano de obra disponible; resultado probable de la balanza de pagos y gastos compensatorios que el Gobierno se propone realizar.(2)


6. El presupuesto económico nacional.

Junto al presupuesto financiero ha sido, tradicionalmente, un mero cuadro de los gastos y de las entradas del Estado, para un cierto periodo de tiempo, las nuevas doctrinas financieras han hecho surgir este presupuesto económico nacional. En el año 1941 Inglaterra presenta, paralelamente al presupuesto financiero, un Libro Blanco sobre la Renta Nacional, en que se pretendió hacer un examen de las posibilidades económicas del país, confección basada en estimaciones sobre el potencial económico de Gran Bretaña y referido al esfuerzo de guerra en que estaba empeñada. Este Libro se fue perfeccionando con los años y de ser una serie de presentaciones estadísticas sobre el consumo, la renta nacional y la mano de obra disponible, se transforma, desde el año 1945, en un informe, con un alto grado de perfección sobre la estructura y actividad del sector privado, sobre la estructura y actividad del sector público, y las relaciones necesarias entre ambos.
El presupuesto económico nacional, a diferencia del presupuesto meramente financiero, viene a ser un análisis de la posible actividad económica del sector privado y de la ocupación que ésta es capaz de producir. Contiene, también, la política compensatoria que el sector público se propone seguir para suplir las deficiencias que calcula en el sector privado y un examen del potencial humano disponible. Contempla los recursos que el sector publico deberá poner en movimiento para dar ocupación total a la población activa, absorbiendo la diferencia entre la mano de obra que ocupará el sector privado y al mano de obra disponible.
Las partidas más importantes de este presupuesto económico-nacional son:
El gasto privado en consumo que se calcula para un periodo;
El gasto privado en inversiones calculadas para el mismo periodo;
Un examen del posible resultado de la balanza de pagos para el tiempo en estudio;
El gasto publico que se debe realizar, y
El cálculo de la mano de obra que habrá disponible.
Si bien es cierto que este presupuesto es un cálculo de los recursos necesarios para dar ocupación plena, es, también, un análisis de los factores inversión y consumo, y de ello se desprende que, en síntesis, es un cuadro total probable del panorama económico de un país para un cierto periodo de tiempo, que busca: la mantención o acrecentamiento del nivel de la renta nacional y la ocupación total de su población activa y que contempla el gasto compensatorio que el Estado se propone realizar para alcanzar esos resultados.
El presupuesto económico nacional no sólo es un análisis de las tendencias que es presumible suponer en una economía nacional, sino que es un plan en que el Gobierno asume la responsabilidad, mediante sus gastos compensatorios, de mantener el nivel de la renta nacional y un grado de ocupación plena. Constituye, por otra parte, un informe para el sector privado al que puede ayudarlo seriamente en sus decisiones económicas, en especial en los momentos en que, por síntomas alarmantes, pudiera sentirse dispuesto a postergar decisiones de inversión o de consumo o a seguir una conducta económica cautelosa.
Así, se frente a un desempleo existente y una demanda reducida el sector privado adquiere la certidumbre de que el Gobierno estimulará la economía, realizando planes de fomento, de ocupación u otros que proporcionarán trabajos a los desocupados, puede el sector privado sentirse estimulado a realizar inversiones que producirán una oferta, para la cual puede esperar con fundamento, que tendrá una demanda efectiva por parte del Gobierno, o de las rentas que la actividad compensatoria del Gobierno entrará a generar. Agréguese a lo anterior que el Gobierno estará empeñado en fomentar las inversiones privadas, mediante el crédito barato y a plazos adecuados. (2)


7. Redistribución del ingreso nacional.

El estudio de la Renta Nacional es una de las materias más complejas e interesantes en Economía y Finanzas, y aunque la investigación ha hecho notables progresos en cuanto al contenido básico del concepto Renta Nacional y a la forma de calcularla, todavía queda un largo camino que recorrer para uniformar los criterios y la técnica que requiere el cálculo de la Renta Nacional.
La Renta Nacional está constituida por el “valor neto de los productos y servicios que el proceso económico pone, anualmente, a disposición de la población de un país para la satisfacción de sus necesidades presentes y futuras, ya sean éstas de orden individual o colectivo”.
La Renta Nacional está integrada por el conjunto de ingresos que perciben los distintos elementos que concurren a su formación, representados principalmente por: remuneraciones del trabajo (sueldos, salarios y honorarios), intereses de los capitales (productos lucrativos), renta de la tierra y utilidades de los empresarios. Estos ingresos tienen generalmente un valor monetario, pero también pueden percibirse en especies (regalías, habitaciones, alimentación, etc).
Como resultado final del proceso económico queda la Renta Nacional distribuida entre los individuos o grupos económicos. A esta distribución se ha denominado primaria.
La doctrina clásica liberal sostiene que le Estado no debía influir en esta distribución que, a su juicio, como todo el acontecer económico, se produce por el libre juego de las leyes económicas, y como es sabido, propugnaron y continúan patrocinando, aunque con atenuaciones, el principio de que el Estado debe limitar su actividad económica y la financiera solamente a las funciones esenciales. No obstante, a nadie ha escapado nunca que la actividad financiera del Estado, en cuanto establece impuestos y realiza después gastos públicos, altera la distribución de la renta nacional.
La redistribución de las rentas, es decir, la alteración de la distribución primaria, aparece así como necesaria dentro de una política fiscal que persiga determinados objetivos.
La verdadera redistribución se produce a través de los gastos que el Estado hace, es en el análisis de los gastos públicos y el beneficio que aportan a distintos sectores de la población que debe buscarse el efecto redistributivo en la renta nacional.(2)


8. Modificación de la distribución primaria del ingreso por el sistema impositivo.

Los impuestos, según sea el estado del proceso económico en que se establezcan, pueden modificar las rentas de los individuos, influyendo la cuantía del ingreso final que obtengan o afectan las rentas una vez producido el ingreso de un periodo. Así, los impuestos a los consumos afectan la renta de que se dispone, disminuyendo cada parte de la renta gastada en el monto de los impuestos que gravan los consumos. En este caso, la renta final obtenida por un individuo o por un ente económico representara efectivamente una parte inferior al ingreso monetario que percibió.
Las impuestos pueden, también, afectar la renta, modificando la distribución primaria, si sólo la inciden al final del periodo en el cual se calcula y determina, por la cuota que de ella sustrae el régimen impositivo.
También puede mortificarse la renta afectada con impuestos al capital que producen las rentas, aunque dentro del régimen impositivo vigente ello es desechado.
Finalmente, la modificación de la distribución primaria dependerá de las características totales del régimen impositivo en que serán factores muy importantes: el rol financiero que jueguen los impuestos de tasa progresiva, especialmente el impuesto progresivo a la renta neta total.

9. Redistribución del ingreso nacional a través del gasto publico.

La verdadera redistribución del ingreso nacional se opera a través de los gastos públicos.
El estado recoge o retira de las economías particulares una cuota d sus ingresos primarios par enseguida gastarla en atender las diversas necesidades públicas, cuya satisfacción asume el Estado, y es en la orientación económica y social y en el empleo que el Estado le da al gasto público donde cumple su labor de redistribución.
Una parte del Gasto Publico que atiende las necesidades absolutas del Estado (defensa de la soberanía y mantenimiento del orden jurídico interno) es prácticamente imposible de apreciar en cuanto al beneficio individual o por grupos que reporta y no es posible, sino extremando las ideas, concluir a qué “grupo social” o económico beneficia el gasto realizado.
El resto de los gastos públicos que no se destina a satisfacer las necesidades absolutas puede ser empleado en obras de beneficio común; ejemplo: construcción de carreteras, edificios para los servicios públicos, construcción de puertos, etc., y deben ser analizados con un criterio muy similar al de los gastos para funciones absolutas.
Estos gastos se emplean en crear o atender servicios destinados, precisamente, a los grupos que en la distribución primaria no alcanzaron a obtener una cuota de ingresos que les permitiera optar a los bienes que esos servicios proporcionan y que mediante el gasto redistributivo logran tenerlos a su disposición. Así, si el Estado establece un servicio de salud pública que proporcione atención medica y remedios, este servicios vendrá a satisfacer la necesidad de asistencia media del sector que de otra, manera no la habría tenido a sus alcance, o la habría tenido en forma imperfecta.la instrucción gratuita significa también una redistribución del ingreso por cuanto proporciona beneficios a sectores económicos de escasos recursos.
La redistribución del ingreso nacional puede llegar a sus últimos extremos cuando el Estado, frente a un periodo agudo de desempleo o desocupación, proporciona subsidios a los desocupados, y aunque esta forma redistributiva merezca serios reparos, puede llegar a ser económica y socialmente aconsejable en los momentos más agudos de una crisis social.

10. Objetivos de la redistribución.

La redistribución del ingreso nacional tiene por objeto alentar o desalentar el Consumo, la Inversión y el Ahorro según sea el periodo económico predominante en el país.
La modificación de la distribución primaria se inspiro durante un largo periodo más en un sentimiento de justicia que en propósitos económicos y para muchos economistas estaba en oposición de la renta como necesidad ética y el deber de la sociedad de aumentar su capital de inversión a través del ahorro.
Si la política fiscal busca un incremento del consumo, la redistribución debe hacerse respetando la cuota que obtuvieron los sectores de rentas más bajas, que tienen una alta propensión a consumir; lo mismo procede cuando se trata de un consumo reducido en una época de depresión, pudiendo negarse en esta política no sólo al respeto de los ingresos primarios de sectores menos pudientes, sino a las asignaciones gratuitas a los desocupados.

11. Otras medidas que favorecen la mayor distribución del ingreso nacional.

Con relación al problema de la modificación del ingreso primario y de la redistribución de las rentas, conviene también plantearse la posibilidad de que el Estado, en lugar de esperar a que la distribución final del ingreso nacional haya operado, actué antes, para evitar que la distribución ya consumada plantee para su redistribución posterior, problemas de derecho e intereses creados.
Desde los aspectos económicos, sociales, psicológicos, sería más aconsejable que el Estado velara porque en la distribución primaria no se produjeran las desigualdades que lo obliguen a una rigurosa política fiscal redistributiva y reservara esta labor sólo para corregir las desigualdades que, no obstante su acción reguladora, podrían siempre acontecer.
Así el Estado a través de medidas de ajustes a los salarios, fijación de precios, impuestos a los beneficios excesivos, predominio de la imposición directa sobre la indirecta, asignaciones para cargos familiares y otras medidas, podrían obtener que las rentas que resultaron de la distribución primaria alcanzaran una mayor nivelación.


Fuentes Consultadas:
CONSTITUCIÓN NACIONAL del Paraguay del año 1992.-
CODIGO CIVIL PARAGUAYO, ley 1183/85.-
LEY Nº 861/96.-
(1) CURSO DE FINANZAS, Manuel Peña Villamil, edit. Intercontinental, 1990.-
(2) FINANZAS PÚBLICAS, Luis F. Sosa Centurión-Walter Zalazar Marchuk-Marcos Caballero Giret, edit.Intercontinental, 2008.-
(3) FINANZAS Y DERECHO FINANCIERO, 3ª edición actualizada, Manuel Peña Villamil, edit. Litocolor, 2.006.-
(4) INTRODUCCIÓN A LAS CIENCIAS JURÍDICAS, Luis p. Frescura y Candia-actualizada y anotada por Horacio Antonio Pettit, edit. MARBEN.-
(5) CURSO DE Finanzas Públicas, E. Iturrioz, pag. 619
LEY Nº 861/96.

Unidad VII "Las Cuatro Reglas de Adam Smith"

LECCIÓN VII
CUATRO REGLAS DE ADAM SMITH

ADAM SMITH

Bibliografía

(Kirkcaldy, Gran Bretaña, 1723 - Edimburgo, id., 1790) Economista escocés. Hijo de un interventor de aduanas, a la edad de catorce años ingresó en la Universidad de Glasgow, donde fue discípulo de Francis Hutcheson, profesor de filosofía moral. Graduado en 1740, ganó una beca en el Balliol College de Oxford, en el que adquirió formación en filosofía. Ejerció la docencia en Edimburgo, y a partir de 1751, en Glasgow, como profesor de lógica y filosofía moral. En 1759 publicó Teoría de los sentimientos morales, obra profundamente influida por el utilitarismo de Bentham y Mill en la que describía la formación de los juicios morales en el marco de un «orden natural» de ámbito social, y sobre cuyos principios basaría su posterior liberalismo económico.
Smith veía en el comportamiento humano la presencia de una dualidad entre razón e impulsos pasionales. La naturaleza humana, individualista y racional al mismo tiempo, empuja al hombre tanto al enfrentamiento como a la creación de instituciones destinadas a la consecución del bien común. Expuso además la creencia en una «mano invisible» armonizadora de los intereses individuales en el marco de la actividad colectiva.
En 1763 abandonó Glasgow y aceptó (por recomendación de David Hume) un empleo en Francia como preceptor del joven duque de Buccleuch, hijastro del canciller del Exchequer Charles Townshend. En Francia conoció a Turgot, Quesnay y otros economistas fisiócratas y enciclopedistas de la época. Residió principalmente en Toulouse y París, ciudad desde la que tuvo que regresar a Londres debido al asesinato del hermano del duque de Buccleuch. En el curso de una corta estancia en Ginebra conoció a Voltaire.
En Francia inició la redacción de su obra más importante, la Investigación sobre la naturaleza y las causas de la riqueza de las naciones (An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations), dividida en cinco libros, que terminó de escribir durante seis años en su pueblo natal de Kirkcaldy, cerca de Edimburgo, y publicó después de una estancia de tres años en Londres, en 1776.
Su principal aportación teórica es el análisis del mecanismo mediante el cual el libre juego de mercado (tanto escala interna como en las relaciones comerciales con otros países) entre los diversos sectores de la economía genera el máximo beneficio económico del conjunto. Como consecuencia, se mostró siempre contrario a cualquier intervención o regulación de la actividad económica, reduciendo el papel del Estado al de garante de las reglas del juego.
Se opuso al mercantilismo al considerar la riqueza de una nación como la producción anual de bienes y servicios («las cosas necesarias y útiles para la vida»), en lugar de las reservas de metales preciosos, y a la escuela fisiócrata al descartar la tierra como el origen de toda riqueza y proponer en su lugar el factor trabajo. A este respecto, Smith incidió en la especialización como el determinante de la capacidad de una sociedad para aumentar su productividad, y en consecuencia, su crecimiento económico.
Estableció una teoría del valor de un bien que distinguía entre su valor de cambio (capacidad de ser intercambiado por otros bienes) y su valor de uso (utilidad que aporta). Con respecto al valor de cambio, su medida era el trabajo útil incorporado en su obtención; es decir, que una mercancía tiene un precio natural determinado por el coste de producción medido en trabajo, y un precio de mercado. En situación de libre competencia, este último convergería hacia el primero.
Adam Smith completó su análisis con una teoría sobre la distribución de la renta que distinguía entre tres categorías de rentas (salarios, beneficios del capitalista y rentas de la tierra), para sostener a continuación que los salarios eran fijados por las leyes de la oferta y la demanda, aunque reconoció la existencia de un valor mínimo de subsistencia por debajo del cual ya no podían descender.


EL PENSAMIENTO DE ADAM SMITH

Adam Smith es el autor de “la riqueza de las naciones”, obra convencionalmente considerada como la partida de nacimiento de la ciencia económica y que dio lugar a la llamada escuela clásica de economía con figuras como Malthus, Ricardo, Mill e incluso Marx.
Smith fue esencialmente un universitario y un estudioso, además de economista, al principio fue un conocido profesor de moral, lo que se reflejará en su obra posterior.
Smith será caracterizado como el profeta del capitalismo salvaje y cruel, pero él mismo se ofendería ante semejante descripción, porque después de todo era un profesor de moral que se preocupó siempre por las reglas que limitan la conducta humana. Según Smith no nos precipitamos hacia el individualismo egoísta porque nos lo impide la presencia de lazos sociales, familiares, de amistad, de vecindad... Y de la mezcla ponderada de simpatía y atención por los demás y por amor propio. Las reglas morales y legales hacen posible, que individuos interesados principalmente en si mismos puedan convivir en una sociedad ordenada.
Llegamos así al concepto más célebre introducido por Smith: “La mano invisible”, es sin duda la metáfora más célebre de la historia de la economía, y es el punto de partida del liberalismo defendido por Smith y caracterizado por la consigna francesa Laissez faire (dejar hacer) que defendía la capacidad del mercado para autoregularse, el Laissez faire agrupa a teorías liberales de distintos grados de intervención.
En el libro IV de la riqueza se presenta un argumento sencillo a favor del libre comercio. Nunca puede convenir a un individuo producir por sí mismo lo que puede comprar más barato a otro individuo, y “lo que es prudencia en la conducta de cada familia privada no puede ser imprudencia en el caso de un gran reino”. Smith recurre a la poderosa motivación del egoísmo para demostrar que el bienestar general se promueve mejor eliminando todas las restricciones a la importación y la exportación. “Persiguiendo sólo su propio bien, los hombres son llevados por una mano invisible hacia la promoción de fines sociales”. El tema central que inspira la riqueza de las naciones es el funcionamiento de esta mano invisible, no debemos nuestro pan a la benevolencia del panadero sino a su egoísmo. Smith había percibido la consideración llena de implicaciones de que bajo ciertos arreglos sociales que ahora consideraríamos como una competencia funcional, los intereses privados se armonizan con los intereses sociales. Sin una regulación colectiva o un designio singular, una economía de mercado se conforma a las reglas de un comportamiento ordenado. Cada individuo siendo uno entre muchos, puede ejercer solo una influencia insignificante sobre la situación total del mercado. En efecto, dicho individuo toma los precios como dados y solo tiene libertad para variar la cantidad comprada o vendida (Impulsado por la motivación de maximizar su propia ganancia). Pero la suma de todas estas acciones separadas determina los precios, los precios mismos están gobernados por la suma total de las reacciones individuales. La mano invisible del mercado asegura en esta forma un resultado social independiente de la voluntad y la intención individuales.
La tesis básica es que el interés de la comunidad es simplemente la suma de los intereses de los miembros que la componen; Cada hombre, abandonado a sus fuerzas tratara de maximizar su propia riqueza , por lo tanto, todos los hombres maximizarán la riqueza agregada de la nación si no se ven obstruidos. Ha surgido la leyenda de que toda “la riqueza de las naciones” descansa en esta clase de razonamiento ingenuo, la llamada doctrina de “La armonía de los intereses privados y la eficiencia económica“ resulta ser idéntica al concepto de competencia perfecta; la mano invisible no es más que el mecanismo de equilibrio automático del mercado competitivo.
No se puede dudar que la competencia perfecta tenga características de optimización, por primitivo que sea el argumento, Smith ya había demostrado que la competencia, al igualar las tasas de rendimiento y eliminar los excedentes , conduce a una asignación optima de mano de obra y capital (Estos resultados automáticos del mercado tienen características claras de optimización),esta es solo una forma de demostrar que la competencia maximizar el bienestar, pero basta para exonerar a Smith de la acusación de filosofar ingenuamente.
El prejuicio de que toda acción motivada por la ganancia privada debía ser antisocial (solo por el hecho de ser promovida por el interés particular) era muy popular en el siglo XVIII; Smith se encargo de cambiar la carga de la prueba y crear la presunción de que la competencia atomizada y descentralizada, genera en algún sentido “ satisfacciones máximas; Todo ello parece descansar a veces en la noción de adicción aritmética de las satisfacciones individuales, se introduce así de este modo el llamado sistema de libertad natural .
Sin embargo se pueden considerar en el sistema de la libertad natural algunos defectos como por ejemplo los conflictos de intereses o los casos en que la búsqueda de la ganancia privada conduce a resultados indeseables.
Para introducir el concepto de liberalismo de Adam Smith diremos que, según el pensador, cada quien maximiza sus propias satisfacciones cuando se le permite actuar libremente, por lo tanto, el “Laissez Faire” maximizará las satisfacciones de toda la comunidad.
La fe de Smith en los beneficios de la mano invisible, descansaba, en escasa medida, en condiciones estáticas de eficiencia de la asignación; acusado con frecuencia de “Harmonielbre” (Doctrina vulgar de la armonía espontánea de los intereses), Smith parece estar subrayando eternamente que la poderosa motivación del egoísmo solo se une a la causa del bienestar general bajo arreglos institucionales bien definidos.
Smith considera la completa libertad de comercio como un sueño utópico, algo que no se puede alcanzar a la vista de los intereses de los fabricantes, y en el libro IV Capítulo IX Smith afirma: “El sencillo y obvio sistema de la libertad natural se impone por sus propios méritos. Toda persona, en tanto que no viole las leyes de la justicia, queda en perfecta libertad para perseguir su propio interés a su manera y para conducir su trabajo y su capital hacia la competencia con otra persona o clase de personas. El soberano queda absolutamente exento de un deber tal que al intentar cumplirlo se expondría a innumerables confusiones, y para cuyo correcto cumplimiento ninguna sabiduría o conocimiento humano podrán jamás ser suficientes: El deber de vigilar la actividad de los individuos y dirigirla hacia las labores que más convienen al interés de la sociedad” y otorga al Estado tres deberes fundamentales: “El soberano solo tiene tres deberes que cumplir, tres deberes de sobresaliente importancia pero que están al alcance y comprensión de una inteligencia corriente. Primero, el deber de proteger a la sociedad de la violencia e invasión de otras sociedades independientes. Segundo, el deber de proteger, en cuanto sea posible, a cada miembro de la sociedad frente a la injusticia y opresión de cualquier otro miembro de la misma, o el deber de establecer una exacta administración de la justicia. Y tercero, el deber de edificar y mantener ciertas obras públicas y ciertas instituciones públicas que jamás será del interés de ningún individuo, o pequeño número de individuos, el edificar y mantener, puesto que el beneficio nunca podría reponer el coste que representarían para una persona, o un reducido número de personas, aunque frecuentemente lo reponen con creces para una sociedad”. Para Smith estos tres deberes suponían un coste para el Estado, que debía corresponderse con un ingreso, dedicándole una parte de su obra a averiguar cuales son los diversos métodos a través de los cuales puede hacerse que toda la sociedad contribuya a sufragar estos gastos.
Como habría de decir más tarde A.Pigou: “Los costos privados de las obras públicas pueden superar ampliamente a los costos sociales, debido a la presencia de economías externas que no pueden cobrarse a los inversionistas privados. La presencia de efectos externos en la producción y el consumo constituye la fuente principal de la incapacidad de la competencia perfecta para alcanzar el óptimo”. El todo ya no es la mera suma aritmética de las partes individuales.
Adam Smith no vio así las cosas, pero al mismo tiempo parece enteramente consciente de que el “Laissez Faire” crea solamente una presunción o guión para el bienestar social máximo; No un programa completo para su realización.
Smith no se conformó con sostener que una economía de mercado libre asegura el mejor de los mundos posibles. Estaba muy preocupado por la especificación de la estructura institucional exacta que garantizaría la operación benéfica de las fuerzas del Estado (que posteriormente habrían de basar sus actuaciones en el cumplimiento de los tres deberes anteriormente citados).
Sus referencias clínicas a la fuerza de los intereses de clase y de la ideología (la falsa conciencia) que esgrimen las diversas clases sociales en la lucha por la supremacía económica y política, demuestran su conocimiento de que el egoísmo puede promover o impedir, con la misma probabilidad, el bienestar público.
El vigoroso ataque lanzado por Smith contra las políticas mercantilistas revela un cuadro de estricta interferencia gubernamental con el desarrollo industrial en el Siglo XVIII, pero en realidad la mayoría de los estatutos mercantilistas se habían vuelto letra muerta en 1776, y por supuesto no existían las leyes fabriles, las regulaciones sanitarias, el impuesto al ingreso, o los pesados subsidios para los pobres, que hubo de soportar el “Laissez Faire” del Siglo XIX, en muchos sentidos, la política de no-intervención en la actividad industrial estaba en operación mucho antes de Adam Smith, y sus ataques habrían sido más pertinentes en el Siglo XVI que en el XVIII; esto explica porqué el libro no tuvo mucha influencia sobre el curso de la política pública inglesa. La barrera arancelaria solo se redujo sustancialmente en el decenio de 1820, la ley de asentamientos en 1834 y la Compañía de las Indias Orientales sobrevivió hasta el decenio de 1850.

Bibliografía Consultada.

1.http://www.biografiasyvidas.com/biografia/s/smith_adam.htm

2.LIBERALISMO: Adam Smith. Economía. Ciencia económica. Comunidad: intereses. Competencia.Sociedad. Libertad natural. http://html.rincondelvago.com/liberalismo_adam-smith.html


Primera Regla.
IGUALDAD, CAPACIDAD O JUSTICIA:

Los ciudadanos de un Estado deben contribuir a mantener el Gobierno lo más posible en proporción de la renta de que ellos gozan, bajo la protección del Estado.
Los gastos del Gobierno son respecto de los individuos de una gran nación como los gastos de Administración en relación con los propietarios de un gran dominio, los cuales están todos obligados a contribuir a tales gastos en proporción de los intereses que ellos tienen respectivamente en aquel dominio. (1)

El moderno principio de la igualdad tributaria, tomado como base la capacidad contributiva de las personas, tiene su antecedente es esta máxima. (2)


Segunda Regla.
CERTEZA:

El impuesto (o la parte del impuesto) que cada ciudadano está obligado a pagar debe ser cierto y no arbitrario. La fecha del pago, el modo, la suma a pagar, todo debe ser claro y preciso, tanto para el contribuyente como para cualquier otra persona.(1)

Agrega a este respecto: “la certeza de lo que cada individuo tiene obligación de pagar es cuestión de tanta importancia, a nuestro modo de ver, que aun una desigualdad considerable en el modo de contribuir, no acarrea un mal tan grande -según experiencia de muchas naciones- como la más leve incertidumbre en lo que se ha de pagar”. (2)


Tercera Regla.
COMODIDAD:

Todo impuesto debe ser percibido el día y modo que se puede presumir y afirmar ser lo más cómodos para el contribuyente. (1)

Comenta sobre esta máxima: “un impuesto sobre la renta de la tierra o de las casas, pagadero en el momento que el dueño las cobra, se percibe con la mayor comodidad para el contribuyente, pues se supone que en esa época se halla en mejores condiciones de satisfacerlo”. (2)


Cuarta Regla.
ECONOMÍA:

Todo impuesto debe ser percibido de manera a sacar de las manos del pueblo la más pequeña suma posible de la que debe entrar en el Tesoro, de manera también que el dinero del pueblo sea retenido el menor tiempo posible antes de su entrada en el Tesoro. (1)

Esta máxima tiene amplia aplicación, principalmente en una buena administración fiscal, en el sentido de que le costo de percibir los tributos no resulte antieconómico por el excesivo gasto que absorbe la burocracia fiscal al recaudar los tributos. (2)

A estas enunciaciones es conveniente citar otras reglas relativas a los impuestos y que han sido señaladas por algunos autores: Sismondi, Garnier, Store, Wagner:
a. que los impuestos no deben nunca deprimir la producción;
b. hay que abolir o disminuir los impuestos que tiendan a reducir el consumo;
c. el impuesto debe siempre tener una función esencialmente fiscal;
d. es bueno evitar el contacto de los agentes del Fisco con los contribuyentes;
e. el impuesto debe ser elástico, bastar a las necesidades a que está destinado y a ofrecer al mismo tiempo una posibilidad de aumento. (1)




Bibliografía Consultada.

1. FINANZAS PÚBLICAS, Luis Sosa Centurión, Walter Zalazar Marchuk y Marco Caballero Giret, Edit. Intercontinental, 2008.-

2. FINANZAS Y DERECHO FINANCIERO, Manuel Peña Villamil, Edit. Litocolor S.R.L, 2006.-

Unidad V

LECCIÓN V
INGRESOS PÚBLICOS.
1. generalidades.

La actividad financiera del Estado es la que éste desarrolla para procurarse viernes con que ha de satisfacer las necesidades públicas y los ingresos que obtiene para este fin son conocidos con la denominación genérica de ingresos públicos. Los efectos de los ingresos públicos sobre el proceso económico nacional son diferentes, ya que mientras unos se extraen derivándolos de la renta nacional, otros se originan en el propio patrimonio del Estado. (2)
Una cierta categoría de ingresos provienen: ya sea de la renta de bienes o inversiones del Estado, o de la renta de los particulares. (2)
En unas oportunidades el Estado exige a su población, que se encuentra en las condiciones impositivas que su legislación tributaria establece, que contribuya con un cuota de sus bienes a las cargas del Estado, sin ofrecerle al particular una ventaja o servicio que le reporta a él, individualmente, una ventaja.(2)
En ocasiones el Estado se proporciona recursos exigiéndoles a los particulares un sacrificio económico que puede comprometer no ya la renta de los individuos, sino hasta su propio capital, y en otras, opta por procurarse ingresos que provienen del propio patrimonio del Estado o del uso del crédito público. (2)
Estas diferentes clases de ingresos que el Estado puede percibir imponen la necesidad de agruparlos o clasificarlos según sean elementos diferenciales y característicos, y aunque los autores están de acuerdo en que no es posible formular una clasificación total y compresiva de todos los ingresos públicos, reconocen la utilidad de formularla, al menos, con respecto a ciertas categorías de ingresos que revisten caracteres muy diferenciados. (2)

2. Ingresos públicos.

El recurso público es toda suma de dinero o bienes que ingresan al patrimonio del Estado o a las cajas fiscales, en virtud de una disposición legal. Con relación a los vocablos “ingreso” y “recurso” conviene hacer la siguiente aclaración, más de carácter terminológico que financiero: se considera que una suma debe admitirse como “recurso” desde que se devenga el derecho a percibirla, y como “ingreso”, recién cuando entra el dinero a las arces fiscales del Estado. (2)
Se llaman Ingresos Públicos al conjunto de riquezas que el Estado o Municipio obtiene para poner en ejecución las funciones y los servicios públicos. (2)
La organización, el funcionamiento y los fines que persigue la sociedad justifican la recaudación de bienes para el Estado. (2)

3. CLASIFICACIONES DE LOS INGRESOS PÚBLICOS SEGÚN LA CONSTITUCIÓN NACIONAL.

Nuestra Constitución no hace propiamente una clasificación, pero cita de qué se componen los recursos del Estado, estableciendo:
Art. 178 C.N.: “de los recursos del Estado”;
Art. 179 C.N.: “de la creación del los Tributos”;
Art. 202 C.N.: “de los deberes y atribuciones del Congreso”;
* Inc. 5),
* Inc. 11),
* Inc. 12),
* Inc. 20).
Art. 238 C.N.: “de los deberes y de las atribuciones del Presidente de la República”. (2)


4. INGRESOS PÚBLICOS Clasificación: originarios y derivados.

INGRESO PÚBLICOS ORIGINARIOS: son los que provienen de los bienes del dominio del Estado o entes Públicos, la fuente de los ingresos si encuentra en el derecho de propiedad que tiene el Estado o municipio sobre ciertas cosas en igualdad de condiciones que los particulares. Ejemplos: explotación de minas, de los ferrocarriles, arrendamiento y venta de tierras públicas. (2)
INGRESOS PÚBLICOS DERIVADOS: son los que provienen del sector Tributario, sea en concepto de impuestos, tasas, contribuciones, etc. (2)


5. Clasificación de los ingresos en públicos ordinarios y extraordinarios.

Esta clasificación se la formula en consideración a tres elementos:
Por la periodicidad con que afluyen a las Arcas Fiscales, ya que mientras los ingresos ordinarios se perciben constante y periódicamente, ejercicio tras ejercicio financiero, variando sólo en su cuantía o naturaleza, los extraordinarios no tienen esta característica de periodicidad y se perciben únicamente en las oportunidades en que los prevén, para el financiamiento de cierta clase de gastos públicos o inversiones estatales; (2)
Por el significado económico que revisten. En efecto, mientras los ingresos ordinarios provienen siempre de la renta, sea ésta derivada de los bienes o inversiones estatales, sea de la renta de los particulares, los extraordinarios provienen siempre del capital estatal, del uso de su crédito público o del capital de los particulares. (2)
Por el carácter de las leyes que los establecen o autorizan; así mientras las leyes que crean ingresos ordinarios son, por lo general, de carácter permanente, que no necesitan renovarse para que el ingreso ordinario continúe afluyendo a la Caja Fiscal, los ingresos extraordinarios son autorizados por las leyes especiales o temporales. (2)
Ejemplos típicos de ingresos ordinarios serían: el producto de los impuestos ordinarios a las rentas, a los consumos, a los actos, el ingreso que el Estado obtiene de sus bienes patrimoniales, etc.; de ingresos extraordinarios: el producto de empréstitos públicos, la enajenación de propiedades del Estado, el rendimiento de impuestos que afectaría al capital privado, etc. (2)

INGRESOS PÚBLICOS ORDINARIOS: son aquellos respectos a los cuales son predicables la periodicidad y la permanencia, o sea, el ente público percibiría el ingreso ordinario en forma periódica, regular en el tiempo y con carácter permanente. (2)

INGRESOS PÚBLICOS EXTRAORDINARIOS: se destacan las notas de no-periodicidad y no-permanencia. (2)

Tradicionalmente se ha venido considerando” al Tributo como el ingreso ordinario por excelencia”, que cubre necesidades ordinarias del Estado, como ingreso extraordinario son los ingresos crediticios para cubrir gastos de índole no prevista, extraordinarias. (2)


6. Importancia de esta clasificación.

Esta clasificación es importante debido a que ayuda a mantener el equilibrio presupuestario, se encuentra relacionada estrechamente con la materia de gastos. La importancia de esta clasificación debe estudiarse con relación a la clasificación de los gastos públicos, también en ordinarios y extraordinarios, y al financiamiento de los gastos ordinarios y extraordinarios, en presencia de la clasificación de los ingresos públicos en idéntica forma. Además, la distinción entre estas dos clases de ingresos dice: relación con el estudio del equilibrio presupuestario y con los presupuestos de explotación y los presupuestos de capital, que serán examinados en la lección de los presupuestos. (2)
En efecto, la distinta naturaleza económica del ingreso ordinario y extraordinario impone normas en cuanto al destino que puede o debe darse a ellos así como hace necesario un examen especial de un presupuesto que aparece financiado con unos u otros, ya que las realidades presupuestarias son diferentes cuando se las analiza desde el punto de vista de las relaciones entre egresos ordinarios y extraordinarios e ingresos de la misma o distinta naturaleza. (2)


7. De los ingresos públicos ordinarios: clasificación en ingresos públicos ordinarios de derecho público y de derecho privado.

Dentro de los ingresos ordinarios a su vez procede distinguir entre aquellos que el Estado obtiene como consecuencia de actividades suyas de carácter económico y que le proporcionan ingresos, de aquellos que obtiene en su calidad de sujeto de derecho público, haciendo uso de poder impositivo o coercitivo. (2)
En efecto, el Estado posee un patrimonio constituido por bienes de distinta naturaleza: territoriales, industriales, comerciales y, en ocasiones, deriva de ellos ingresos, a títulos de rentas de sus bienes, o dividendos de acciones de las que es propietario, etc. En estos casos, a los ingresos que procura se los designa como “Ingresos Públicos Ordinarios de Derecho Privado”. “No existe en esta clase de ingresos de Derecho Privado un elemento de coerción, derivado de la ley y, como veremos, en la forma en que el Estado actúa para procurárselos, se asemeja mucho a la actividad o actuación de un particular que percibe rentas, beneficios o utilidades”.

El otro grupo de ingresos ordinarios es conocido con el nombre de “Ingresos Públicos Ordinarios de Derecho Público”, porque se caracteriza en ellos la actuación del Estado como autoridad, en el uso de su poder coercitivo, en forma tal que el particular está obligado, cuando concurren las circunstancias previstas en la ley, a ceder una parte de sus rentas o de sus bienes al Estado. (2)

El fundamento, pues, de esta clasificación descansa en la distinta forma en que el Estado actúa en cada grupo de la división: como “particular o como sujeto de Derecho Privado” en el caso de los ingresos públicos ordinarios de este carácter, y como autoridad, “como Poder Público”, en cambio, en el caso de los ingresos de Derecho Público. (2)

Entonces, tenemos:

INGRESOS PÚBLICOS ORDINARIOS DE DERECHO PÚBLICO: son los que el Estado recauda actuando como autoridad en uso de su poder coactivo, de tal forma que le particular está obligado, cuando concurran las circunstancias previstas por la ley, a pagar los impuestos, tasa, contribuciones, establecidos exclusivamente en la ley. Ejemplos: impuestos, tasas, contribuciones. (2)

INGRESOS PÚBLICOS ORDINARIOS DE DERECHO PRIVADO: son los que provienen del patrimonio del Estado. Éste posee un patrimonio constituido por bienes de distinta naturaleza: territoriales, industriales, comerciales, de los cuales derivan rentas o dividendos, que constituyen ingresos. La obtención de estos ingresos no se realiza por la acción coercitiva de la ley, sino que acá la actuación del Estado se asemeja a la de los particulares. (2)



8. Sub-clasificación de los ingresos públicos ordinarios del Derecho Público.

En esta Subclasificación se distinguen dos clases de ingresos: los impuestos, las tasas, contribuciones especiales y recursos parafiscales.
En el caso de los impuestos, el Estado exige por vía coactiva una parte de la riqueza de los particulares, que se encuentran en las condiciones imponibles determinadas en la ley, sin ofrecerles un servicio, una prestación, una ventaja de carácter individual y personal. En los impuestos, el Estado sólo constata o presume la capacidad contributiva de las economías y las grava de acuerdo con su sistema impositivo. (2)

En las tasas, en cambio, el Estado exige el pago de una prestación, pero ofrece, individual y personalmente, una ventaja o beneficio que aparece así como la contraprestación del ingreso tasa. (2)
Así, el que paga impuesto a la renta neta total no lo hace porque es ese instante reciba un servicio por el cual se le exija el pago de este impuesto; en cambio, el que hace unos de los servicios de Correos por ejemplo, debe pagar una tasa al Estado, pero esté recibiendo él, personalmente, individualmente, un beneficio por este pago. (2)
Esta relación de prestaciones pecuniarias y de contraprestaciones o servicios por parte del Estado es la que sirve de fundamento en esta clasificación, pero ella implica muchos otros elementos e ideas sobre la justicia tributaria y financiamiento de los servicios, que serán analizados en el estudio particular de estos ingresos. (2)

Las contribuciones especiales se conceptúan como el tributo cuya obligación tiene como hecho generador beneficios derivados de la realización de obras públicas o de actividades estatales cuyo producto no debe tener un destino ajeno a la financiación de la obra o a las actividades que constituyen el presupuesto de la obligación. Ejemplo: contribuciones de mejoras, la pavimentación pétrea, y su abono se hace por una sola vez. (2)

Los recursos parafiscales son recursos percibidos en forma extrapresupuestaria, con un fin de promoción social o económica. El propósito es dar cierta flexibilidad en la percepción y aplicación de esta clase de recursos, que deben obligatoriamente responder a un determinado y preciso. En nuestro país se aplican estas contribuciones en algunas reparticiones del Estado, para justificar la mayor eficiencia en determinados servicios, como ser el de obtención de documentos personales en el Departamento de Policía. Recursos que no están presupuestados y son administrados directamente por las oficinas receptoras o encargadas de los servicios. (2)

Resumiendo tenemos:

Impuesto: se trata de una prestación pecuniaria debida por el contribuyente quien no puede pretextar que los servicios públicos no le alcanzan en forma directa, para el no pago de los impuestos. El pago del impuesto se debe exclusivamente por ministerio de la ley, una vez producida la circunstancia prevista en la ley, como hecho imponible, que halla su causa en la capacidad contributiva. (2)
* El concepto ofrecido por Jarach, con un criterio financiero más que jurídico, es acertado: “llámese impuesto al tributo que se establece sobre los sujetos en razón de la valoración política de una manifestación de riqueza objetiva-con independencia de la circunstancia subjetiva del contribuyente- o en forma subjetiva, teniendo en cuenta las circunstancias personales, como cargas de familia, fortuna o ingreso”. (3)
* El concepto ofrecido no menciona el aspecto de la igualdad o legalidad, elementos que obligadamente deben estar conforme a la C.N.; lo mismo puede afirmarse de la proporcionalidad y progresividad del impuesto, aspectos que motivan ensayar una clasificación. (3)
* De las tres categorías de tributos (impuestos, tasas y contribuciones) son los impuestos los de mayor trascendencia y también los más generales.


Tasa: la retribución está dada en base a un servicio prestado en beneficio directo del ciudadano y puede tener unidad de medición. Ejemplos: expedición de un certificado (guía), la legalización, el uso del guinche portuario, la utilización de depósitos aduaneros, la desinfección de un local, control de chapas, etc.
No habiéndose prestado el servicio, lógicamente no se ha creado ningún tipo de crédito a favor del Estado y por tanto el particular puede negarse a pagar. Esto por supuesto es totalmente relativo, puesto que la Municipalidad cobra tasas de barrido y de todas maneras debe pagar por dicho servicio. (2)
* Jarach: “la tasa es un tributo caracterizado por la contraprestación de un servicio público individualizado hacia el sujeto pasivo”. (3)
* La tasa es la contraprestación obligatoria del uso de un servicio inherente al Estado como poder público; el precio corresponde cuando se presta un servicio con el patrimonio del Estado o el ejercicio de actividades empresariales. (3)
* Un aspecto discutible es su carácter obligatorio o no. Creemos que en principio, tratándose de un servicio público, que afecta a la colectividad, debe ser obligatorio, como sería el servicio de aguas servidas en las ciudades, cuando se abona bajo sistema de tasa. El caso de trasmisores inalámbricos privados entre un establecimiento ganadero y otro, por ejemplo, se abona una tasa, pero no es obligatorio usar ese medio de comunicación. (3)


Contribución: es exigida por el Estado en razón de la ejecución de una obra pública o de la realización de un gasto que proporciona al obligado un beneficio patrimonial o una ventaja diferencial de contenido económico. En consideración a ese beneficio se entrega la suma de dinero por parte de los obligados individualizados en los sectores directamente favorecidos. También puede ser contribuciones sociales, que encuentran su razón en la ventaja que le produce la realización de un gasto efectuado por el Estado. Aquí se incluyen todas las contribuciones de seguridad social. (2)
* Contribuciones especiales: la Constitución Nacional menciona “contribuciones” solamente, sin otro calificativo. Esto no desnaturaliza las características de otros tipos de contribuciones bajo la designación genérica de tributos. (3)
* El Modelo Tributario para América Latina (MCTLA): en su art. 17 establece la siguiente diferenciación: “contribución especial es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador beneficios derivados de la realización de obras públicas o de actividades estatales cuyo producto no debe tener un destino ajeno a la financiación de la obra, o las actividades que constituyen el presupuesto de la obligación”. El principio de legalidad es la base de éste impuesto. (3)
* La contribución de mejoras es la instituida para costear la obra pública que produce una valoración inmobiliaria y tiene como límite total el gasto realizado y como límite individual el incremento del valor del inmueble valorizado. Ejemplo: la pavimentación pétrea, y su abono se hace por una sola vez. (3)
* Contribución de seguridad social: es la prestación a cargo de patronos y trabajadores integrantes de los grupos beneficiados, destinados a la financiación del servicio de previsión” (art. 17 MCTLA). (3)


Parafiscalidad: los ingresos parafiscales se distinguen por el destino determinado, acorde con las consideraciones económicas o sociales que le sirven de inspiración. Su nota característica es que este ingreso escapa a las reglas de la legislación presupuestaria, pero ello no significa que constituye una categoría autónoma. El Proyecto de Codificación de la OEA considera a la misma por excelencia a la contribución de seguridad fiscal. (2)
* Recursos parafiscales:
Para: al lado o paralelo; fiscales deriva de fisco. “son recursos percibidos en forma extra-presupuestaria, con un fin de promoción social o económico”. El propósito es dar cierta flexibilidad en la percepción y aplicación de esta clase de recursos, que deben obligatoriamente responder a un objetivo determinado y preciso. (3)
* Países como Francia, aplicaron o autorizaron la percepción de este tipo de contribución especial sin contar con la autorización legislativa, de ahí su carácter parafiscal, cuyo fondo estaba destinado a promover ciertas industrias después de la guerra, como ser la industria de vestido, fondos especiales para la producción cinematográfica o apoyo al desenvolvimiento cultural, autorizando a entes con personería de carácter semiprivado a administrar estos recursos. En nuestro país se aplican estas contribuciones en algunas reparticiones del Estado, para justificar la mayor eficiencia en determinados servicios como ser el de obtención de documentos personales en el Departamento de Policía. Recursos que no están presupuestados y son administrados directamente por las oficinas perceptoras o encargadas de los servicios. (3)



9. Sub-clasificación de los ingresos públicos extraordinarios.

Este grupo de ingresos está constituido por un conjunto de recursos financieros a que el Estado puede acudir en ciertos momentos y para ciertos fines. Estos recursos, por ser heterogéneos, no son susceptibles de una clasificación sistemática, ya que cada una tiene características propias, carecen de elementos de afinidad y con respecto a ellos no procede hacer una clasificación, sino una enunciación de sus principales manifestaciones. (2)
Así, entre los ingresos extraordinarios debemos referirnos al crédito público, a la emisión de papel moneda, a los impuestos extraordinarios y a la enajenación de bienes del Estado, y en cada caso hacer el estudio de sus características, de la forma de procurárselos, de su naturaleza económica, etc. (2)
Los Ingresos Públicos extraordinarios están constituidos entonces por el conjunto de ingresos a los que el Estado recurre en momentos especiales, como el crédito público, emisión de papel moneda, impuestos extraordinarios y enajenación de bienes del Estado. (2)



10. Bienes públicos y privados del Estado, según el Código Civil.

Art. 1898 c.c.
Art. 1900 c.c.



11. Dominio territorial, según la ley que crea el Instituto de Bienestar Rural subrogado por la Ley que crea el INDERT.

Según la Ley que crea el Instituto de Bienestar Rural (IBR), Nº 852 del 22 de marzo de 1963, en su art. 13 se refiere al patrimonio de dicha institución conformado por bienes inmobiliarios rurales del Estado, como los inmuebles rurales urbanos adquiridos por el IBR, derechos de explotación de los bosques fiscales y particulares y de las canteras calcáreas pétreas de su pertenencia (del Estado). (2)
Cuando se desea hacer el estudio de la clase de bienes del Estado que le proporcionan esta clase de ingresos, se suele agruparlos bajo la denominación de dominios del Estado y se los divide enseguida en dominio territorial, industrial y comercial. (2)
El dominio territorial está integrado por el conjunto de bienes que en una u otra forma son conocidos como bienes raíces o inmobiliarios (propiedad territorial, minera, hidráulica, etc.);
el industrial, por el conjunto de empresas o industrias de que el Estado es propietario o en que tiene capitales, y
el comercial, por el conjunto de empresas que ejercen actividades comerciales y de las que el Estado es dueño o en las que él tiene participación. (2)
El dominio territorial o los que comúnmente se conocen como “tierras fiscales” a fines del siglo pasado representaron un ingreso importante para el Estado el producto de las ventas, considerando que le Estado era el propietario de la mayoría de las propiedades rurales, como en menor cantidad de las urbanas. Actualmente han dejado de tener relevancia como “ingreso” fiscal, existiendo aún parcelas importantes en la Región Occidental (Chaco). (2)
El Código Civil Paraguayo ya menciona al Estado como dueño de ellos; en la Ley Nº 2419/03, que crea el INDERT, en su art. 26 menciona: “El Instituto de Desarrollo Rural y de la Tierra queda subrogado en todos los derecho patrimoniales del Instituto de Bienestar Rural, par todos sus efectos legales”; y en el artículo siguiente menciona como patrimonio y fuentes de recursos del Instituto: “Los bienes inmuebles rurales del dominio privado del Estado, y las fincas de sucesiones vacantes, de conformidad a lo dispuesto en el Código Civil”. (2)



12. Dominio Industrial, Industria del Estado y explotación de empresas de transporte ferroviarios, de navegación y comunicaciones.

Este enunciado determina la participación del Estado, en los sectores que las empresas privadas no pueden o no tengan interés, cuando las mismas advienen, el Estado reduce su participación. No obstante la sociedad moderna cada vez encuentra mayor motivación del Estado en el sector productivo actuando como catalizador en el uso del capital productivo hacia sectores necesitados. Esta posición tiende a ser más pronunciada en gobiernos socialistas y los partidarios de la libre empresa repudian categóricamente este tipo de emprendimientos. (2)
Se justifica ampliamente cuando el capital privado no concurre para el aprovechamiento de los recursos que interesan al desarrollo nacional. Mayor necesidad se observa en la navegación, ferrocarriles, combustibles.(2)
El Estado posee un patrimonio constituido por bienes de distinta naturaleza: territoriales, industriales, comerciales y en ocasiones, deriva de ellos ingresos, a títulos de rentas de sus bienes, o dividendos de acciones de las que es propietario, etc. (2)

Veamos algunas de ellas:

empresas públicas de Servicio Público:
* Administración Nacional de Electricidad (ANDE), ley nº 966/64;
* COPACO, empresa privada del Estado;
* ESSAP, empresa privada del Estado; (2)

Entes descentralizados con carácter comercial-industrial:
* Petróleos Paraguayos (Petropar), ley nº 806/80;
* Industria Nacional del Cemento (INC);
* Ferrocarril Central Carlos Antonio López; (2)
Entes descentralizados con finalidad socioeconómica:
* Instituto de Desarrollo Rural y de la Tierra (INDERT), ley nº 2419/2003;
* Instituto de Previsión Social (IPS), decreto-ley nº 1860/61;
* Universidad Nacional de Asunción (UNA). (2)


Instituciones financieras y promoción del desarrollo:
* Banco Central del Paraguay (BCP), ley nº 489/95;
* Banco Nacional de Fomento (BNF);
* Caja de Jubilaciones y Pensiones de Empleados Bancarios;
* Crédito Agrícola de Habilitación (CAH), ley nº 382/56;
* Consejo Nacional de la Vivienda (CONAVI);
* Fondo Ganadero;
* Banco Nacional de Ahorro y Préstamo para la Vivienda;
* Instituto Nacional de Tecnología y Normalización (INTN);
* Dirección de Beneficencia Nacional (DIBEN). (2)



13. Banco del Estado.

La banca pública como actividad del Estado tiene su comienzo en el siglo pasado con la creación de las Bancos del Estado en Francia e Inglaterra, integrados con capitales privados y públicos.
La banca del Estado, por su rápida expansión como regulador del sistema monetario de cada país, como al mismo tiempo su vinculación internacional, hizo necesario establecer un ordenamiento jurídico especial dentro del derecho financiero nacional. De este modo surge una sistematización legal de la banca pública con las modalidades propias de las finanzas internas. (2)
Una de las funciones más importantes de la Banca del Estado es su intervención en el control y funcionamiento de la banca privada y de las actividades propias de entidades similares, como son las financieras, bancos para la vivienda, desarrollo, ahorro y préstamo. De este modo, la Banca Central del Estado comenzó a actuar en otros niveles de actividad bancaria, aparte del fundamental de ejercer el monopolio exclusivo de la emisión monetaria y su regulación para dar al signo monetario la solidez y el respaldo que solo el Estado podría hacerlo. Reflejo de la creciente importancia de la Banca del Estado constituye su regulación jurídica en el ámbito constitucional, conforme así ha sido prevista en la Constitución vigente. (2)
Puede constituirse como sujetos del Derecho Público y del Privado.
En el primer caso tiene facultad de emitir billetes y en consecuencia determinar el valor de cotización o nivel mantenido con relación a otras monedas, controlando la política monetaria y crediticia del país.(2)

DE LA BANCA CENTRAL DEL ESTADO; DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCIÓN NACIONAL:
Art. 285 C.N.;
Art. 286 C.N.



14 situación jurídica administrativa del BCP. régimen legal vigente.

El Banco Central del Paraguay como institución jurídica reconoce la descentralización, a partir de una autonomía constitucional, definida en la Ley Nº 489, promulgada el 29 de julio de 1995.
El artículo 1º la define como una persona jurídica de Derecho Público, es decir, reconoce un vínculo estatal, que admite por consiguiente limitaciones y reglas propias del Derecho Público (autonomía normativa). El carácter de sus funciones es de enunciación técnica y su autogestión es administrativa y definida por la autarquía (patrimonio propio). (2)
El Banco Central del Paraguay, en sus funciones de banca central del Estado, encuentra límites en la “Constitución Nacional y las Leyes”. Por su Carta Orgánica es una entidad autárquica del Estado, que consiste en las atribuciones de personalidad jurídica del Estado, que consiste en las atribuciones de personalidad jurídica propia, concedida a través de la ley. La misma descentralización de personalidad conduce a la autarquía. Es un desdoblamiento del sujeto de Derecho Público-Estado- como función administrativa. (2)
Es por ello que la naturaleza administrativa, en un ente descentralizado de la personalidad jurídica del Estado, de donde devienen sus atribuciones, facultades y prerrogativas propias y específicas, es consignada en su Carta Orgánica. (2)
El carácter de autarquía determina el ejercicio administrativo a nombre propio, pero como mandatario del Estado; y de no ser así, la administración debería ser ejercida por el Estado como sujeto de Derecho Público de la Nación. (2)
Esta voluntariedad reglada por la ley, sobre sus recursos propios, y capacidad para determinar sus actos mediante calidad jurídica, que también le son propios, son notas que configuran la Autonomía Administrativa. (2)
Téngase presente que lo decisivo para el Derecho Público no es el empleo de uno u otro término (autarquía-autonomía), sino la naturaleza y extensión de las atribuciones conferidas por la ley, de donde es concluyente que los organismos designados como entes descentralizados del Estado obran por expresas delimitaciones de la ley. (2)
Como sujetos del Derecho, que ejercen una administración indirecta del Estado, en una relación de parte con el todo, integran una individualidad jurídica, cuyos compontes esenciales son: Personería Jurídica, Finalidad Pública y Elemento Financiero Patrimonial. (2)

LEYES DE REFERENCIA:
A más de la Constitución Nacional de 1992, en el ejercicio de sus facultades administrativas, el Banco Central del Paraguay debe ceñirse a la Ley de Organización Administrativa (22 de junio de 1909), a la ley de Organización Financiera (concordante con los Códigos vigentes : Civil, Laboral, Penal y Códigos Procesales de distintas materias).
Deben tenerse en cuanta la Ley nº 1535/99 de Administración Financiera del Estado y el Decreto Nº 8127/00 que reglamenta la implementación de dicha ley, además de la ley nº 861/96 de Bancos.
Las resoluciones del Directorio del Banco Central del Paraguay pueden ser recurridas ante el Tribunal de Cuentas, en las plazos procesales previstos en la ley.
En cuanto al procedimiento administrativo y su vinculación con el de otros fueros procesales, cabe distinguir las cuestiones previas de aquellas que resulten prejudiciales.
En las cuestiones previas, son aquellas que, como su nombre lo indica, anteceden al proceso de enjuiciamiento por la autoridad administrativa, fundado en principios de justicia y de la división de competencia.
La Ley Nº 1462/35, que estructura el procedimiento contencioso administrativo, remite al Código Procesal Civil aquellas cuestiones no establecidas en esta norma jurídica.
En sumario podemos decir que la cuestión previa es la que debe decidirse antes de que el tribunal judicial se llame al conocimiento de la causa. Es más bien una cuestión de competencia que de procedimiento. De la cuestión administrativa puede resultar que no haya causa judicial, por no haber responsabilidad penal o civil.
Sin embargo, la autoridad administrativa no es árbitro definitivo de esa responsabilidad, pues cuando el hecho configura delito, los tribunales judiciales deciden sin necesidad de cuestión prejudicial.
La cuestión prejudicial es la que se plantea ante el juez judicial, o por decisión de él, luego del conocimiento de la causa, antes de juzgar. Tal es la expresión pre-judiciare.
El principio de separación de poderes exige la limitación a la acción pública, para evitar decisiones contradictorias. Ahora bien, cuando el procedimiento administrativo puede demorar decisiones en otras jurisdicciones, o viceversa, puede darse la decisión administrativa, que en el caso del Banco Central es autorizada por la ley con carácter de Primera Instancia Administrativa.
De recurrirse en alzada la decisión administrativa y surgiere que por los mismos hechos que han motivado la decisión administrativa y por caracteres ilícitos el imputado resulta absuelto en la jurisdicción penal, sin duda la decisión absolutoria en juicio penal tendría la fuerza legal de quitar a la decisión administrativa su fundamento jurídico. En este caso la autoridad administrativa debería revocar el acto administrativo. (2)
Pero nótese que, conforme se encuentra estructurado el fuero administrativo en el Paraguay, la decisión disciplinaria de la autoridad administrativa persigue sanciones de faltas cometidas (irregularidades) en contra de expresas disposiciones legales. Mientras que en el fuero penal la sanción del ilícito conlleva penalidades penitenciarias (cuando se trata de delitos contra la administración pública). (2)


14. Ley nº 861/96.

“General de Bancos, Financieras y otras Entidades de Crédito”



15 definir políticas.

Por la Constitución Nacional del 20 de junio de 1992, el Poder Ejecutivo representa al Estado y dirige la administración general del país (art. 238 C.N.).
Por el art. 285 de la C.N., conforme con los objetivos de la política económica participa con los demás organismos técnicos del Estado, en la formulación de las políticas monetarias/crediticias/cambiaria, siendo responsable de su ejecución y desarrollo, y preservando la estabilidad monetaria. (2)
Por la ley 489/95 para el cumplimiento de sus fines el BCP cuenta con sus recursos y facultades legales de autonomía normativa y técnica previstas en su Carta Orgánica. La máxima autoridad constituye el Directorio, quien determina sus políticas con los otros organismos técnicos del Estado. Las preguntas que surgen son:
¿Quiénes determinan los objetivos de la política económica del Gobierno Nacional y cuáles son los demás organismos técnicos del Estado que participan en la formulación de la política monetaria, crediticia y cambiaria conjuntamente con el Banco Central del Paraguay?
¿Cómo se elaborar e instrumenta el documento en el que constan los objetivos mencionados en las políticas del Gobierno Nacional? (2)

No debe olvidarse el art 176 de la C.N., que establece un parámetro a los fines que debe perseguir la política económica del Gobierno Nacional/Estado. A partir de la C.N. de 1992, tres organismos podrían ser válidos:

CONSEJO DE MINISTROS: art. 243 C.N., puede ser el que genere el documento en el cual consten los objetivos de la Política Económica Nacional.

CONSEJO NACIONAL DE COORDINACIÓN ECONÓMICA: creado por ley 47/48, aún no derogada expresamente en su totalidad.

EQUIPO ECONÓMICO NACIONAL: creado como organismo asesor de la Presidencia de la República y como COORDINADOR de la política económica de Gobierno. Actualmente es este organismo el que aprueba, mediante resoluciones, para la operatividad legal. Pero creemos que en la especificidad, con relación a la política cambiaria, crediticia y monetaria, como operaciones normales, siguen siendo de responsabilidad de BCP. Y ello es así pues no se tiene un acto administrativo de Gobierno en que se deje constancia que dichas resoluciones del Equipo Económico Nacional y el Banco Central están conformes con los “objetivos de la política económica del Gobierno Nacional”. El concepto de la preservación de la estabilidad monetaria debe ser una consecuencia definida dentro de un marco de probabilidad admitida. No se cuenta con un reglamento o normatividad de línea de crédito de o para mantener la liquidez de empresas bancarias, sociedades financieras o del sistema de la vivienda (ahorro). (2)
Jurídicamente el presupuesto correcto es: la norma constitucional declara, manifiesta el supuesto jurídico de la facultad y la Ley Nº 489/95 precisa el objeto jurídico. El Decreto como Acto Administrativo de Gobierno autoriza la formalización de las políticas (endeudamiento/prestamos/redescuentos/financiamientos a diferentes sectores. Concuerda con los art. 8 y 10 de la Ley nº 109/91). (2)


15. El equilibrio monetario.

El equilibrio en el sector monetario se da cuando los agentes económicos están satisfechos con la cantidad de dinero existente, es decir, cuando la oferta monetaria es igual a la demanda real de dinero. (2)


16. El BCP y la política monetaria.

El Banco Central es un ente estatal, y dentro de sus funciones más importantes están la de emitir moneda de libre circulación y la de controlar las actividades bancarias y financieras.
El Banco Central, a través de su actividad fiscalizadora de las operaciones de banca comercial, utiliza mecanismos que le permiten mantener el proceso de creación de dinero dentro de límites adecuados que garanticen la relativa estabilidad interna y externa de la economía.
La política monetaria puede ser definida como “el control de la oferta de dinero en el sentido que puedan ser atendidos los objetivos de la política general de gobierno”. También puede ser definida como “la actuación de la autoridad monetaria por medio de instrumentos de efectos directos o indirectos, con el propósito de controlar la liquidez global del sistema económico”.
La política monetaria interactúa con otras áreas de la política económica global, como la fiscal, la comercial, de salarios, etc. El rol principal de la política monetaria debe orientarse hacia la estabilidad del nivel de precio. (2)
Usualmente se pretende asignar a la política monetaria múltiples objetivos, como ser el de estabilizar el nivel de precios, la tasa de interés, el tipo de cambio o nivel de las reservas internacionales e incrementar el empleo.
Para la implementación de la política monetaria el Banco Central dispone de un conjunto de instrumentos que consisten fundamentalmente en operaciones de mercado abierto, política de asistencia financiera al sistema bancario, requerimientos mínimos de reservas legales bancarias, compraventa de divisas en el mercado cambiario, crédito neutro al sector público y la persuasión moral. (2)


17. Operaciones de mercado abierto.

Consisten en la compraventa de valores emitidos por el Gobierno o por el propio Banco Central y sus efectos pueden ser analizados desde dos puntos de vista.
El primero de ellos consiste en la incidencia que tales operaciones de compraventa de títulos ejercen sobre la oferta monetaria.
El segundo punto de vista implicado en los efectos de las Operaciones de Mercado Abierto (OMA) es el relativo a la incidencia que pueden ejercer sobre las tasas de interés del mercado. (2)


18. Las letras de regulación monetaria.

Son instrumentos del a política monetaria mediante el cual se realizaran Operaciones de Mercado Abierto. (2)
El Directorio del Banco Central del Paraguay autorizó, en marzo de 1990, la emisión de las Letras de Regulación Monetaria (LRM). Las mismas son colocadas mediante un mecanismo de licitación a través del sistema financiero nacional. Las letras son al portador y podrán mantenerlas en cartera los bancos, las empresas financieras y no financieras, entidades del Estado y los particulares. En el mecanismo de licitación para la colocación de las Letras, cada uno de los eferentes pagará el precio que haya ofrecido. (2)
Las letras de regulación monetaria están orientadas al mejoramiento de la eficacia en la intermediación financiera y en la asignación de los recursos, así como el aumento del ahorro financiero. (2)


19. Crédito neto al sector público.

Los prestamos que le sector público toma de la autoridad monetaria constituyen una causa corriente de incremento de la Base Monetaria, y los depósitos que el mismo realiza en el Banco Central un factor de contratación de la Base. Cuando el sector público gasta más de lo que puede financiar con los impuestos y los préstamos que obtiene en el mercado, interno o externo, la autoridad monetaria se suele ver constreñida a financiar sus necesidades. Esta situación suele reflejar la dependencia política del Banco Central a las exigencias derivadas de la posición presupuestaria del sector público. (2)



Fuentes Consultadas:
CONSTITUCIÓN NACIONAL del Paraguay del año 1992.-
CODIGO CIVIL PARAGUAYO, ley 1183/85.-
LEY Nº 861/96.-
(1) CURSO DE FINANZAS, Manuel Peña Villamil, edit. Intercontinental, 1990.-
(2) FINANZAS PÚBLICAS, Luis F. Sosa Centurión-Walter Zalazar Marchuk-Marcos Caballero Giret, edit.
Intercontinental, 2008.-
(3) FINANZAS Y DERECHO FINANCIERO, 3ª edición actualizada, Manuel Peña Villamil, edit. Litocolor, 2.006.-
(4) INTRODUCCIÓN A LAS CIENCIAS JURÍDICAS, Luis p. Frescura y Candia-actualizada y anotada por Horacio
Antonio Pettit, edit. MARBEN.-
(5) CURSO DE Finanzas Públicas, E. Iturrioz, pag. 619
Ley nº 861/96.

Unidad IV

LECCIÓN IV
LOS GASTOS PÚBLICOS.

Determinación de acuerdo con los fines del Estado.
“gasto publico es toda erogación que realiza el Estado en funciones de gobierno”. (5)

1. Noción, naturaleza y organización de los gastos públicos. Teorías.

El gasto público se encuentra condicionado por el destino de la inversión. Este criterio no contradice con lo que se ha sostenido de la preeminencia del gasto público en el sector público, a diferencia de lo que se aplica en sector privado, donde los ingresos determinan la orientación del gasto. (1)
Sin embargo, lo que debemos aceptar como base de la ecuación financiera gastos-recursos, es que ambos aspectos no pueden ser considerados independientemente, sino correlativamente. (3)
Sobre el particular cabe afirmar: no existe dentro de la ciencia de las finanzas teorías rígidas, con reglas absolutas, que deben ser aplicadas por los administradores públicos como si fuera una ley de física. (3)
El régimen económico ordinario de la entidad pública se caracteriza por la previsión y el empleo regular de los recursos disponibles, con tendencia al mantenimiento del equilibrio entre los ingresos y los gastos por intermedio de un plan económico especial (presupuesto, palabra derivada del francés “bougette”, bolsillo de cuero). Para abarcar el estudio de ese plan financiero en su exacto sentido y en la plenitud de sus alcances, se hace necesario, en primer término, discurrir sobre uno de sus elementos primordiales, el gasto público. (2)
Se llaman gastos públicos a las inversiones o erogaciones de riqueza que las entidades públicas hacen para la producción de los servicios necesarios a la satisfacción de las necesidades públicas, y para enfrentar a otras exigencias de la vida pública, que no son llamadas propiamente servicios. En el gasto público hay un empleo de la riqueza nacional, que satisface o debe satisfacer una necesidad colectiva, conforme al plan económico o financiero, proyectado para todo ente público. Este plan debe responder a los fines políticos del Estado, pero debe ajustarse a las posibilidades económicas que el país ofrece y debe respetar todas las garantías, todas las seguridades y derechos que jurídicamente condicionan la estructura constitucional de dicho Estado. (2)
Naturalmente que lo dicho va en un sentido de realidad ajustable a las necesidades propias de cada ente público y a las exigencias y modalidades de tiempo, lugar y persona, pues en el concepto moderno de las Finanzas, y en consonancia con diversos aspectos de la política fiscal, se requiere que el gasto público responda a las necesidades de inversión del sector público, a la expansión y el mejoramiento de los servicios educacionales, agrícolas, de salud y otros, así como de los administrativos y de defensa, y a la política de transferencias de beneficios del sector privado (subsidios, etc.), todo ello dentro del cuadro de los objetivos generales y sectoriales. (2)
Esto conduce a la necesidad de racionalizar el gasto público, a lo que técnicamente se aspira mediante la elaboración de los llamados “presupuestos por programa” que en verdad parecen ser los instrumentos más recomendables para que el gasto público adquiera mayor eficacia (organización). (2)
El gasto público es empleo de la riqueza nacional. Es una erogación monetaria realizada por autoridad competente en virtud de una autorización legal destinada a fines de manifiesto interés colectivo. (2)

Existen dos teorías que tratan de justificar el gasto público:

Teoría del Gasto Limitado: esta teoría se enuncia diciendo que el Gobierno debe gastar lo menos posible, pero con un límite: el de no comprometer la protección y la seguridad del ciudadano. Es decir que cualquier gasto público que no sea imprescindible y casi vital o que pueda ser excluido como tal. (2)

Teoría de la Progresión del Gasto: este es un medio de aumentar la circulación y ocupar a la población, se busca a través del Gasto Público elevar el nivel de ocupación al máximo. (2)
Esta teoría es la más acertada, a condición de que los gastos deban ser necesarios y útiles; para ello las necesidades sociales pueden determinarse por las siguientes características:
1. Por la demanda social, que proviene de la mayoría;
2. Por su carácter de indispensable; y competencia de la ley.
3. Que sea función del Estado su satisfacción. La función es propia del Estado en el cumplimiento del Presupuesto que puede ser considerado como un resumen de la psicología colectiva, por la existencia y aplicación de los recursos. (2)

Para la satisfacción de las necesidades públicas encontramos enunciativamente:
Gastos Constitucionales: que se refieren a la estructuración política del Estado y sus obligaciones ineludibles. Ejemplos: defensa, seguridad, sanidad, educación, justicia, bienestar social. (2)

Pensiones y Subsidios: son rentas suministradas por circunstancias establecidas dentro de la enunciación legal. Ejemplos: alimentos por vejez a personas fuera del servicio público. Es el pago realizado a personas, a determinado grupo de ellas o a ramas industriales con el objeto de favorecer cierta actividad. También puede tomar el aspecto de primas a la importación o exportación que interese expandir. (2)

Gastos de Justicia, se seguridad interior o de Policía: pertenecen a los gastos constitucionales. Sirven para el mantenimiento de las instituciones o magistraturas que hacen posible la vida social. (2)

Gastos de Instrucción: la mismo Constitución establece el principio de la educación gratuita y obligatoria. (2)

Gastos para realización de obras públicas: el Estado construye por sí o por medio de empresarios privados canales, caminos, puentes, puertos, etc. (2)

Gastos para la producción y el bienestar social o de asistencia pública: el papel del Estado es impulsar las fuentes productivas, cuidando el abastecimiento de los elementos necesarios para creación de nuevas fuentes de trabajo. Así mismo tiene a su cargo el cuidado de la salud de la ciudadanía y de la asistencia social necesaria para zanjar los diarios problemas que se presentan. (2)

La organización del gasto público responde a las necesidades públicas y a los fines de la política del Estado, de conformidad a las condiciones económicas que el país posee. (2)

2. Aspecto político, económico, técnico, Financiero y jurídico del gasto PÚBLICO.

Se ha afirmado doctrinariamente que el gasto público debería en principio ser estudiado dese el punto de vista político. Se apunta en tal sentido que le Estado al proponerse políticamente sus fines, conduce y orienta su actividad, inevitablemente, a la determinación de sus gastos conforme a las necesidades que tales fines traen aparejadas. Es por ello que muchos afirman que el gasto precede siempre al recurso con el que se sufraga, o sea, que el gasto ya ha aparecido cuando se busca el recurso que ha de cubrirlo. Por ejemplo: la protección contra la violencia hacia personas y bienes; la necesidad de la enseñanza; la promoción de obras públicas, a fin de proporcionar mejores estructuras de desarrollo al país y lograr el bienestar social. (2)
A tal efecto se recomiendan técnicas a ser aplicadas en el financiamiento del gasto público, siendo por su naturaleza de exigencia jurídica, determinada en una norma legal, por lo que debe respetarse el ordenamiento jurídico del Presupuesto. (2)
Algunos autores atribuyen al gasto público un perfil netamente económico-financiero diciendo que es el desembolso, es la erogación, es la riqueza empleada para la satisfacción de una necesidad pública.(2)

Adolfo Wagner clasifica a los gastos de la siguiente manera:
Gastos Ordinarios: son las erogaciones que se producen en forma constante y regular para la atención de las funciones, servicios y obras previstas. (2)

Gastos Extraordinarios: son erogaciones por excepción y a veces perentorios como en los casos de pestes, cataclismos y guerras. (2)

Gastos Productivos: son aquellos que aumentan la capacidad económica de un pueblo y consiguientemente se produce su incremento patrimonial. Debe ser realizado en la medida exacta de la demanda. Por ejemplo: Salud. Todo lo que exceda al criterio será un gasto improductivo. (2)

Gastos Útiles: generalmente son necesarios (esenciales) en la ejecución de todo programa por la inversión en las obras de infraestructura. Los gastos superfluos son erogaciones que no trascienden en beneficio de los fines éticos del Estado. (2)

Gastos Nacionales: se realizan en provecho del país. En cambio los gastos locales son los destinados a obras públicas departamentales. (2)

Se clasifican los gastos públicos del Estado paraguayo en:

• Gastos según su objeto,
• por la economía de los gastos (consumo),
• por su fuente de financiamiento,
• por la ejecución de capítulos (poderes del Estado). (2)

Cabe agregar que entre los gastos y recursos ha de existir una afinidad de naturaleza y características que desde el punto de vista de la técnica-financiera es menester contemplar. Los gastos ordinarios, o sea aquellos que financieramente aparecen con regularidad en todos los ejercicios, requieren ser atendidos con recursos normales de esos ejercicios; los gastos extraordinarios obligarán a una atención basada en recursos de este último tipo. (2)
Finalmente existen autores que ven en el gasto público la satisfacción de una exigencia jurídica normativa. El Estado tiene su plan financiero legalmente estructurado. El gasto público pues debe respetar ese preordenamiento, para ser legítimo en un todo de acuerdo a la organización constitucional de un país. (2)

3. Definición de gasto publico.

Según Damarco:
“el gasto público se define como toda erogación monetaria realizada por el Estado legítimamente autorizada y destinada al cumplimiento de sus fines”. (1)
El gasto público es el empleo que hace el Estado de una suma de dinero, autorizada legítimamente, es decir en virtud de una ley, para la satisfacción de necesidades públicas.

El Dr. Miguel Angel Pangrazio dice que son las erogaciones que el Estado hace para la realización de las funciones, de los servicios y obras públicas con el propósito de satisfacer las necesidades colectivas. (2)

Son las erogaciones en bienes y servicios, las cuales deben estar autorizadas legalmente, con el fin de satisfacer una necesidad colectiva. (2)

En las distintas definiciones se observan los siguientes aspectos:
1. Erogaciones en bienes y servicios: las cuales se han de consumir por el Estado para el cumplimiento de sus fines.
Históricamente se han reconocido varias etapas:
Prestación compulsiva de servicios, para satisfacer una necesidad pública,
La requisición es la exigencia coactiva por la que el individuo aporta su bien económico al Estado;
El aporte corriente, a través del tributo, obrando dinero o en especie (expropiación).

2. Los gastos deben estar determinados en la ley: para evitar arbitrariedades, abusos en perjuicio de la seguridad de los contribuyentes. La misma Constitución Nacional en su artículo 44 establece: “Nadie estará obligado al pago de tributos ni a la prestación de servicios personales que no hayan sido establecidos por la ley. No se exigirán fianzas excesivas ni se impondrán multas desmedidas”.

Art. 179: “Todo tributo cualquiera sea su naturaleza o denominación, será establecido exclusivamente por la ley, respondiendo a principios económicos y sociales justos, así como a políticas favorables al desarrollo nacional…”.
Estos artículos son concordantes con los de la ley Orgánica del Presupuesto (Ley 14/68).

3. Deben corresponder a las exigencias de la necesidad colectiva: el gran beneficiario es la colectividad, como exigencia propia de la convivencia organizada. (2)

4. Aumento progresivo de los gastos públicos. Concepto: a) causas aparentes, b) causas reales.

La evolución política de la función del Estado ha influido en el aumento de los gastos públicos. Debido al acrecentamiento cuantitativo y cualitativo de la sociedad, el que debe satisfacerlas. (2)
Si el producto de las contribuciones públicas fuera empleado con equidad y acierto, en ventaja de aquellos que la aportan, la prosperidad de la Nación estaría en razón directa a las cargas impositivas. (2)
El aumento de los gastos públicos es un fenómeno universal desde fines del siglo XVIII. El Estado va necesariamente ensanchando el campo de sus exigencias y en tal medida aumentan los gastos públicos. El gran desarrollo de la vida civil y económica de los pueblos en el último siglo ha determinado una satisfacción de más amplia base de las necesidades esenciales a la vida pública y un proporcionado aumento de las funciones relativas a los poderes públicos. Para cubrir esas erogaciones crecen su vez los recursos, ya sea por vía de un perfeccionamiento administrativo y técnico en la recaudación, ya sea imponiendo nuevos y mayores tributos. (2)
Se advierte así una tendencia a una mayor imposición, que nos conduce de paso a considerar el fenómeno de la presión tributaria que de ella deriva. Se entiende por presión tributaria la relación que existe entre la suma de los tributos que cubren el presupuesto de todas las necesidades públicas periódicamente de un país y la Renta Nacional, de la cual son extraídos los tributos. (2)
El término medio estará dado por la división de la sumatoria total de los tributos por el total de los habitantes del país. (2)
El aumento de los gastos públicos se justifica en atención al crecimiento poblacional y a la perentoriedad de la demanda social, pero lo injustificable son el despilfarro y la desviación de los recursos. (2)
El incremento de los gastos generados por el Estado se determinará con base en los programas establecidos en la Ley Nº 1535/99, que establece que todas las erogaciones llevadas a cabo por el Estado deben estar respaldadas por programas y subprogramas con sus respectivos respaldos, presupuestos que se determinarán bajo el régimen de presupuesto base cero, o sea sin tener en cuenta el ejercicio presupuestario anterior.
El aumento del gasto es normal cuando es efecto del crecimiento social. El Estado, persona jurídica que representa a la Nación, está en permanente evolución y crecimiento por razones naturales derivadas de la expansión territorial: explotado y ocupado, crecimiento de la población, demanda de mayores servicios públicos. El aumento cualitativo como cuantitativo del gasto no puede por tanto ser juzgado aisladamente, sino en función de otros valores; de ahí que el simple aumento de volumen del Presupuesto no sea el índice más seguro para afirmar que el gasto público ha evolucionado en forma anormal. El aumento demográfico, la prolongación media de la vida, son fenómenos naturales que determinan el aumento del gasto público. (2)

El aumento progresivo de los gastos públicos puede obedecer a causas aparentes y reales.

Causas aparentes:
* Disminución del poder adquisitivo de la moneda: debido a un deterioro de la capacidad de pago de la moneda. En la actualidad las normas que rigen el Fondo Monetario Internacional (FMI) tienden precisamente a evitar los perjuicios de estas oscilaciones. (2)
* Cambios en los sistemas de contabilidad: dichos cambios también modifican, aparentemente, la magnitud del gasto. Hoy se sigue por ejemplo el sistema de universalidad presupuestaria, que da un mayor volumen de gastos, y no el de presupuestos netos. En estos últimos aparecen menores erogaciones desde que los recursos ya se computan con la previa deducción de los gastos de recaudación. (2)
* Modificaciones territoriales: ello ocurre cuando se producen ensanches territoriales por incorporación de nuevas zonas. Los gastos aparentemente aumentan, pero también se deben incorporar los nuevos recursos. (2)
* Aumento de la población: las funciones del Estado se incrementan, y al aumentar la población, crecen las cifras para costear los gastos para seguridad interna y externa, los servicios públicos, reparticiones administrativas, etc., pero también aumentan los recursos. Thomas Robert Malthus formula su Regla, afirmando que la población aumenta en relación geométrica, y los recursos en progresión aritmética. (2)
* Aumento de la riqueza: la industrialización de un país produce el crecimiento del estándar de vida de la población y se requieren, en consecuencia, servicios públicos mejores y más perfeccionados. Tales servicios por lo general van acompañados de un mayor producción y por ende, de un aumento en los recursos. (2)
* Desarrollo del procedimiento para cubrir el gasto: en otras etapas evolutivas de la Hacienda Pública se aplicaba el llamado sistema de compulsión (obligar al individuo a prestar un servicio) y luego de la requisición (obligar a prestar un bien). El cambio al sistema de cubrimiento mediante recursos en dinero, que rige actualmente, nos lleva por fuerza a mayores gastos de administración, que se traducen lógicamente en el correspondiente aumento de recursos. (2)
* Desarrollo de empresas y explotaciones públicas: tanto las empresas como las explotaciones del Estado han ido aumentados en número y en importancia. Ello se traduce en una elevación de los gastos respectivos, pero al mismo tiempo es lógico advertir que, en consecuencia, aumentan los recursos del Estado por el mismo concepto. (2)
La industrialización de un país produce el crecimiento del estándar de vida, por lo tanto se requieren servicios públicos mejores y más perfeccionados.
Esta enunciación pretende demostrar que si bien existe un aumento de gastos, también se incrementan los valores económicos para poder cubrirlos.

Causas reales:
° De orden general:
1. Desenvolvimiento del espíritu de previsión. Hoy el Estado no se limita a reparar los daños, sino previene los males sociales, enfermedades, catástrofes, y presta prudentemente y con anticipación a esas desgracias los servicios de higiene y sanidad (Secretaria de Emergencia Nacional). El Estado ha pasado por una etapa represiva y otra preventiva. Esta causal fue expuesta por Sehgman. (2)
2. El progreso jurídico. La legislación moderna ha ido avanzando hacia campos antes no especializados (tales como el derecho laboral, derecho de la niñez, tributación, etc.), con el subsiguiente incremento de gastos para reparticiones públicas, funcionarios, mobiliario, etc.(2)

° De orden económico:
1. Desarrollo de producción: al aumentar las riquezas particulares, aumentan las necesidades de los individuos, que superan su estándar de vida, con mayores comodidades, confort y calidad, y provocan así un aumento de los gastos públicos.(2)
2. El fenómeno del urbanismo. Este fenómeno, que consiste en la concentración en las ciudades de los grandes núcleos de individuos, obliga a la prestación de servicios públicos de vasta proyección, tales como los que se refieren a limpieza, teléfono, barrido, alumbrado, transporte, espacios libres para plazas, calles, etc. (2)
3. La concurrencia económica en los mercados mundiales: se acude a la fijación de precios mínimos a muchas industrias, primas a la producción de los artículos exportables, compensaciones al azúcar, a la harina elaborada, subsidios del algodón, etc. (2)


° De orden social:
1. La elevación del nivel cultural o intelectual.
2. El temperamento nacional, en un país donde sus habitantes tienen espíritu de iniciativa privada se resuelven muchos problemas sin la intención estatal, no sucede lo mismo en aquellos países en los que se espera todo del Estado, con el consiguiente aumento de los gastos públicos. (2)
3. El espíritu de solidaridad social se manifiesta con la creación de instituciones de ayuda social, como las Cajas de Jubilaciones, de Pensiones, de profesionales o de institutos de asistencia social, instrucción pública, etc., que provocan el incremento de los gastos de transferencia. (2)

° De orden político:
1. El desarrollo de las instituciones democráticas: el sostenimiento de las oficinas del Estado se traduce en una gran cantidad de gastos públicos (legisladores, concejales, etc.). (2)
2. El cambio fundamental operado en el concepto era irresponsable de las consecuencias de sus actos, hoy responde por las consecuencias que deparen los actos de sus agentes.
3. La pureza de las costumbres políticas: un Estado federal es más oneroso que uno unitario, por el requerimiento de una mayor cantidad de organismos administrativos. (2)
4. La descentralización política y administrativa: que implica superponer al presupuesto nacional los presupuestos provinciales y municipales. (2)
5. La prolijidad o derroche: es evidente que en muchos países los gobiernos han malgastado con frecuencia el dinero público.
6. La política internacional: compra de armas, multiplicación de oficinas, consejos, etc. (2)
7. Incidencia sobre la carga publica individual.
Hay una evidente relatividad entre la renta nacional, la riqueza, la capacidad financiera y contributiva y el monto de los gastos públicos. Todo ello depende de muchos factores: políticos, sociales, psicológicos, económicos, culturales, etc., tarea que toca al Gobierno sopesar, armonizar y aprovechar en aras del bienestar general. El aumento de los gastos públicos nos advierte una tendencia a una mayor imposición, que nos conduce de paso al problema de considerar el fenómeno de la presión tributaria que de ella deriva. Se entiende por presión tributaria la relación que existe entre la suma de los tributos que cubren el presupuesto de todas las necesidades públicas, periódicamente, de un país; y la renta nacional de la cual se extraen los tributos. La presión tributaria debe ser considerada y valorada en función de los objetivos que las autoridades públicas se proponen alcanzar con la inversión de la riqueza tributaria. Un pueblo puede tener una presión tributaria mayor y lógicamente ser más feliz que otro que, aún con menor presión, carezca de las ventajas de sus mejores servicios. La receta es adoptar el mejor sistema financiero, extraer de los gastos públicos las mayores ventajas sociales posibles. (2)
La función ética-social del gasto público permite la redistribución de riquezas. La producción hace lo posible porque se realice el fin de la actividad económica que es la inversión. Cuando la estadística educativa expresa un buen nivel de satisfacción a las necesidades esenciales y biológicas de la sociedad, la estructura justifica a sus moldes y los gastos públicos proporcionan ventajas sociales e individuales, considerando al sujeto hombre. Por todo ello debe preservar las instituciones para realizar en el hombre la unidad psicosomática, en la justa convivencia, preservando al país de los desordenes, mejorando el rendimiento del producto Nación, redistribuyendo las riquezas acorde a los sistemas tributarios, que aconsejan la doctrina moderna. (2)

LIMITACIÓN DE LOS GASTOS PÚBLICOS:
Ninguna nación puede disfrutar de más de lo que produce, lo cual nos lleva al problema de los límites. Las erogaciones que traducen la satisfacción de las necesidades públicas deben condicionarse a ciertos criterios a fin de impedir que entre aquellas y los recursos del Estado se operen un desequilibrio perjudicial para la hacienda pública. Los principios de legitimidad y de realidad tienen así una fundamentación inobjetable en esta materia. (2)
En primer término, el principio de legitimidad implica el deber de respetar el ordenamiento jurídico previsto por el Estado (presupuesto). No debe haber gasto público que no se ajuste a una previa autorización legal o que escape al rendimiento de un cuanta de inversión. 2
El principio de realidad entraña el de no apartarse, en la efectividad del gasto y del concepto ya estudiado, según el cual las necesidades y su satisfacción han de tener un fundamento veraz, vale decir, que no es admisible la autorización de un gasto que no responda a una exigencia real de la convivencia humana, lo que basta para descartar erogaciones que impliquen la satisfacción de intereses particulares o que emanen del capricho o de la arbitrariedad de los gobernantes. (2)
Los autores modernos sostienen que los gastos públicos pueden llegar hasta el límite en que la ventaja social que brindan se compensa con los inconvenientes de las detracciones hechas al ingreso de los particulares. (2)
Se ha elaborado un concepto, que se ha dado en llamar de la “utilidad social máxima” y que puede enunciarse aproximadamente así: el Estado deberá ampliar sus gastos hasta el nivel en que la ventaja social de un aumento de dichas erogaciones se vea compensada por el inconveniente social de un aumento correspondiente de las exacciones públicas. Es decir, brindar servicios hasta compensar con las detracciones impositivas. (2)
Es necesario admitir además como principio que los Gastos Públicos deben guardar relación con la Renta Nacional y la Riqueza Nacional. (2)

5. Formas o clasificación de los gastos públicos.
Son varios los criterios, pero apuntaremos en forma integral una clasificación general de los Gastos Públicos que pueden dividirse con relación a los siguientes aspectos:

Según su tiempo de duración:
* Ordinarios: se repiten en todos los ejercicios, pudiendo variar sus montos (los sueldos);
* Extraordinarios: son los que corresponden a necesidades públicas que no se presentan con regularidad (obras públicas); (2)

Según sus efectos económicos:
* Productivos: son los que forma inmediata o mediata producen un acrecentamiento de la renta nacional (construcción de puentes, caminos, etc.);
* Improductivos: son los que no incrementan la renta nacional (déficit del presupuesto motivado por erogaciones superfluas) (emisión de bonos); (2)

Según su rentabilidad:
* Rentables: son los que producen renta pública (correos, industrias, comercios, etc.);
* Irrentables: los que no producen (gastos de guerra, catástrofes, inundaciones); (2)

Según su importancia:
* Útiles: los que realiza el Estado para estimular alguna actividad económica;
* Inútiles: son aquellas que por razones de mala política o de exagerado nacionalismo resultan contraproducentes. (2)


Según sus fines:
* Gastos de explotación o ejercicio:
° Gastos de lucro comercial: son los que satisface el Estado para poner en movimiento industrias que le interesan (INC, obras de salubridad);
° Gastos de administración: los que le Estado debe realizar para la percepción de la renta presupuestada. (2)

* Gastos de gobierno: los afectados directamente a satisfacer las necesidades públicas (administración de justicia, instrucción pública, etc.). (2)
La ley de administración Financiera (Nº 1535/99) simplifica el tema con la siguiente clasificación:
Gasto de capital:
Estos gastos constituyen inversiones destinadas a aumentar el patrimonio financiero del Estado, aunque su rentabilidad no se produzca inmediatamente o como un beneficio directo, como lo son las construcciones de puentes, caminos o inversiones de empresas del Estado como la Industria Nacional del Cemento (INC) (gastos de inversión); (2)

Gastos corrientes:
Por su parte, son aquellos de consumo directo por sueldos, compra de bienes de uso y servicios necesarios para que el aparato estatal funcione con eficacia y orden (gastos de funcionamiento); (2)

Gastos de financiamiento: que preverán los créditos asignados para atender las amortizaciones de capital y otros de naturaleza financiera. (2)

6. Régimen legal vigente de la administración financiera del Estado Ley nº 1535/99 y su Decreto reglamentario ley nº 8127/00.;
El régimen legal vigente es la Ley Nº 1535/99 “De administración financiera del Estado”. Además el Decreto Nº 8127/00 “Que reglamenta la implementación de la Ley Nº 1535/99.

7. Efectos de los gastos públicos: sobre producción, la distribución, la desocupación, y los ciclos económicos, generalidades.

Orientados los gastos públicos hacia los fines que marca la política financiera del Estado, se advierte de inmediato que tales erogaciones irrogan efectos sobre la producción nacional, así como sobre la distribución de la riqueza, e igualmente sobre la desocupación y los siclos económicos. (2)
En lo que atañe a la producción, el gasto público tiene, sin duda, una eficacia extraordinaria, las fuerzas económicas del Estado se acrecientan cuando las obras públicas. Los prestamos y los servicios públicos acuden a su ayuda. (2)
La distribución de la riqueza facilita evidentemente con la teoría práctica gasto público. El Estado al crear obras, dar trabajo, provocar y poseer industrias, al prestar los servicios públicos, al parcelar tierras mediante expropiaciones y regímenes adecuados, nos lleva directamente a una justa distribución de la riqueza, a la que no es extraña el sistema tributario pertinente. (2)
Según Wagner, el impuesto es un eficaz instrumento de distribución de la riqueza. (2)
Para Seligman el Gasto Público puede y debe elevar el nivel de la vida social. (2)
El gasto público al crear fuentes de trabajo y al facilitar la marcha de los grandes ideales del Estado, conduce a la distribución de la riqueza de la misma manera que le impuesto acerca o tiende acercar los patrimonios, según su capacidad contributiva y permitiendo a otros la satisfacción de sus necesidades según los gastos realizados. (2)

8. Regulación de la ocupación.

Este es otro efecto del Gasto Público, en los momentos de “auge” la ocupación llega a su máximo y en los de “depresión” se opera la desocupación. El Estado debe tener cuidado de elegir los momentos en que va a combatir la desocupación pues no debe aumentar las obras públicas al tiempo de las cosechas, ni ocupar la mano de obra que necesita la actividad privada reservando tal solicitud para mejor ocasión. (2)

9. Ciclos económicos.

Lo propio cabe decir con respecto a los ciclos económicos. Todos sabemos que la actividad económica y financiera de los países va implicando ascensos y depresiones, que exhiben con su mayor o menor regularidad la conveniencia de medidas previsoramente adoptables por el Estado. El criterio más acertado con que se acude al incremento o retención del Gasto Público, puede constituir un alivio o una solución tanto en las etapas de bonanza como de crisis. No debe sin embargo el Estado actuar fuera de la prudencia ni en su contra, como se ha dicho, la siguiente derivación que no debe silenciarse, o sea la de que los quebrantos provenientes del ejercicio de tal actividad, se si producen, han de ser absorbidos con los recursos derivados, cuya finalidad específica es bien distinta. (2)
En todos los casos de transferencia de imputaciones presupuestarias y sus respectivas inversiones deben ser autorizados por la autoridad administrativa, y obedecer a circunstancias razonables o de prudente previsión. (2)

10. Desviación de los recursos económicos.

La desviación de los recursos económicos se produce por factores subjetivos o circunstanciales y también por razones de prudente previsión, según lo aconsejan las circunstancias. La desviación de recursos puede ser para:
Subsidios a la producción o determinada etapa de la misma: a través de la industria, que tienda a sustituir productos de importación o incremento de costos con efectos en el precio final o de consumo. Entonces del Estado puede autorizar la variación de la inversión con la finalidad deseada. Si el Estado quiere favorecer por factores de diversas índole la industrialización en una etapa, región, etc., desvía entonces hacia tal fin sus recursos económicos con miras al logro de esa meta (subsidios al algodón, etc.). (2)

Producciones de servicios de utilidad pública (empresas que dan pérdida), pero cuyos servicios sirvan a determinados sectores beneficiados, que por razones políticas mantienen sus servicios aún con resultados económico negativo. Es frecuente observar cómo el Estado, a veces por rezones de alta política y otras por falta de previsión o por incapacidad, mantienen industrias cuyos resultados económicos son adversos (INC, PETROPAR). (2)


Industrias que se explotan al precio de costo. Si con ello se traduce una competencia con la industria privada, el hecho de esta desviación adquiere caracteres destructivos, salvo que ese tipo de explotación lo sea por insuficiencia de la libre empresa en este particular (INC). (2)

Previsión de necesidades futuras: surgidas dentro de probabilidades por incremento de población, estructuras de producción de nuevos sectores, o de desarrollo de programas que requieren inversiones a largo plazo. El Estado vela por las futuras generaciones y la posteridad (seguros sociales, puentes, caminos, etc.). (2)

Estimulo al uso de servicios seleccionados. En cuanto a este caso, se preconiza que el Estado ofrezca servicios útiles o necesarios. Así, por ejemplo, el Gobierno debe prestar asistencia médica donde ésta falte privadamente por imposibilidad de radicación de profesionales. (2)

Fuentes Consultadas:
CONSTITUCIÓN NACIONAL del Paraguay del año 1992.-
(1) CURSO DE FINANZAS, Manuel Peña Villamil, edit. Intercontinental, 1990.-
(2) FINANZAS PÚBLICAS, Luis F. Sosa Centurión-Walter Zalazar Marchuk-Marcos Caballero Giret, edit.
Intercontinental, 2008.-
(3) FINANZAS Y DERECHO FINANCIERO, 3ª edición actualizada, Manuel Peña Villamil, edit. Litocolor, 2.006.-
(4) INTRODUCCIÓN A LAS CIENCIAS JURÍDICAS, Luis p. Frescura y Candia-actualizada y anotada por Horacio
Antonio Pettit, edit. MARBEN.-
(5) CURSO DE Finanzas Públicas, E. Iturrioz, pag. 619