Unidad V

LECCIÓN V
INGRESOS PÚBLICOS.
1. generalidades.

La actividad financiera del Estado es la que éste desarrolla para procurarse viernes con que ha de satisfacer las necesidades públicas y los ingresos que obtiene para este fin son conocidos con la denominación genérica de ingresos públicos. Los efectos de los ingresos públicos sobre el proceso económico nacional son diferentes, ya que mientras unos se extraen derivándolos de la renta nacional, otros se originan en el propio patrimonio del Estado. (2)
Una cierta categoría de ingresos provienen: ya sea de la renta de bienes o inversiones del Estado, o de la renta de los particulares. (2)
En unas oportunidades el Estado exige a su población, que se encuentra en las condiciones impositivas que su legislación tributaria establece, que contribuya con un cuota de sus bienes a las cargas del Estado, sin ofrecerle al particular una ventaja o servicio que le reporta a él, individualmente, una ventaja.(2)
En ocasiones el Estado se proporciona recursos exigiéndoles a los particulares un sacrificio económico que puede comprometer no ya la renta de los individuos, sino hasta su propio capital, y en otras, opta por procurarse ingresos que provienen del propio patrimonio del Estado o del uso del crédito público. (2)
Estas diferentes clases de ingresos que el Estado puede percibir imponen la necesidad de agruparlos o clasificarlos según sean elementos diferenciales y característicos, y aunque los autores están de acuerdo en que no es posible formular una clasificación total y compresiva de todos los ingresos públicos, reconocen la utilidad de formularla, al menos, con respecto a ciertas categorías de ingresos que revisten caracteres muy diferenciados. (2)

2. Ingresos públicos.

El recurso público es toda suma de dinero o bienes que ingresan al patrimonio del Estado o a las cajas fiscales, en virtud de una disposición legal. Con relación a los vocablos “ingreso” y “recurso” conviene hacer la siguiente aclaración, más de carácter terminológico que financiero: se considera que una suma debe admitirse como “recurso” desde que se devenga el derecho a percibirla, y como “ingreso”, recién cuando entra el dinero a las arces fiscales del Estado. (2)
Se llaman Ingresos Públicos al conjunto de riquezas que el Estado o Municipio obtiene para poner en ejecución las funciones y los servicios públicos. (2)
La organización, el funcionamiento y los fines que persigue la sociedad justifican la recaudación de bienes para el Estado. (2)

3. CLASIFICACIONES DE LOS INGRESOS PÚBLICOS SEGÚN LA CONSTITUCIÓN NACIONAL.

Nuestra Constitución no hace propiamente una clasificación, pero cita de qué se componen los recursos del Estado, estableciendo:
Art. 178 C.N.: “de los recursos del Estado”;
Art. 179 C.N.: “de la creación del los Tributos”;
Art. 202 C.N.: “de los deberes y atribuciones del Congreso”;
* Inc. 5),
* Inc. 11),
* Inc. 12),
* Inc. 20).
Art. 238 C.N.: “de los deberes y de las atribuciones del Presidente de la República”. (2)


4. INGRESOS PÚBLICOS Clasificación: originarios y derivados.

INGRESO PÚBLICOS ORIGINARIOS: son los que provienen de los bienes del dominio del Estado o entes Públicos, la fuente de los ingresos si encuentra en el derecho de propiedad que tiene el Estado o municipio sobre ciertas cosas en igualdad de condiciones que los particulares. Ejemplos: explotación de minas, de los ferrocarriles, arrendamiento y venta de tierras públicas. (2)
INGRESOS PÚBLICOS DERIVADOS: son los que provienen del sector Tributario, sea en concepto de impuestos, tasas, contribuciones, etc. (2)


5. Clasificación de los ingresos en públicos ordinarios y extraordinarios.

Esta clasificación se la formula en consideración a tres elementos:
Por la periodicidad con que afluyen a las Arcas Fiscales, ya que mientras los ingresos ordinarios se perciben constante y periódicamente, ejercicio tras ejercicio financiero, variando sólo en su cuantía o naturaleza, los extraordinarios no tienen esta característica de periodicidad y se perciben únicamente en las oportunidades en que los prevén, para el financiamiento de cierta clase de gastos públicos o inversiones estatales; (2)
Por el significado económico que revisten. En efecto, mientras los ingresos ordinarios provienen siempre de la renta, sea ésta derivada de los bienes o inversiones estatales, sea de la renta de los particulares, los extraordinarios provienen siempre del capital estatal, del uso de su crédito público o del capital de los particulares. (2)
Por el carácter de las leyes que los establecen o autorizan; así mientras las leyes que crean ingresos ordinarios son, por lo general, de carácter permanente, que no necesitan renovarse para que el ingreso ordinario continúe afluyendo a la Caja Fiscal, los ingresos extraordinarios son autorizados por las leyes especiales o temporales. (2)
Ejemplos típicos de ingresos ordinarios serían: el producto de los impuestos ordinarios a las rentas, a los consumos, a los actos, el ingreso que el Estado obtiene de sus bienes patrimoniales, etc.; de ingresos extraordinarios: el producto de empréstitos públicos, la enajenación de propiedades del Estado, el rendimiento de impuestos que afectaría al capital privado, etc. (2)

INGRESOS PÚBLICOS ORDINARIOS: son aquellos respectos a los cuales son predicables la periodicidad y la permanencia, o sea, el ente público percibiría el ingreso ordinario en forma periódica, regular en el tiempo y con carácter permanente. (2)

INGRESOS PÚBLICOS EXTRAORDINARIOS: se destacan las notas de no-periodicidad y no-permanencia. (2)

Tradicionalmente se ha venido considerando” al Tributo como el ingreso ordinario por excelencia”, que cubre necesidades ordinarias del Estado, como ingreso extraordinario son los ingresos crediticios para cubrir gastos de índole no prevista, extraordinarias. (2)


6. Importancia de esta clasificación.

Esta clasificación es importante debido a que ayuda a mantener el equilibrio presupuestario, se encuentra relacionada estrechamente con la materia de gastos. La importancia de esta clasificación debe estudiarse con relación a la clasificación de los gastos públicos, también en ordinarios y extraordinarios, y al financiamiento de los gastos ordinarios y extraordinarios, en presencia de la clasificación de los ingresos públicos en idéntica forma. Además, la distinción entre estas dos clases de ingresos dice: relación con el estudio del equilibrio presupuestario y con los presupuestos de explotación y los presupuestos de capital, que serán examinados en la lección de los presupuestos. (2)
En efecto, la distinta naturaleza económica del ingreso ordinario y extraordinario impone normas en cuanto al destino que puede o debe darse a ellos así como hace necesario un examen especial de un presupuesto que aparece financiado con unos u otros, ya que las realidades presupuestarias son diferentes cuando se las analiza desde el punto de vista de las relaciones entre egresos ordinarios y extraordinarios e ingresos de la misma o distinta naturaleza. (2)


7. De los ingresos públicos ordinarios: clasificación en ingresos públicos ordinarios de derecho público y de derecho privado.

Dentro de los ingresos ordinarios a su vez procede distinguir entre aquellos que el Estado obtiene como consecuencia de actividades suyas de carácter económico y que le proporcionan ingresos, de aquellos que obtiene en su calidad de sujeto de derecho público, haciendo uso de poder impositivo o coercitivo. (2)
En efecto, el Estado posee un patrimonio constituido por bienes de distinta naturaleza: territoriales, industriales, comerciales y, en ocasiones, deriva de ellos ingresos, a títulos de rentas de sus bienes, o dividendos de acciones de las que es propietario, etc. En estos casos, a los ingresos que procura se los designa como “Ingresos Públicos Ordinarios de Derecho Privado”. “No existe en esta clase de ingresos de Derecho Privado un elemento de coerción, derivado de la ley y, como veremos, en la forma en que el Estado actúa para procurárselos, se asemeja mucho a la actividad o actuación de un particular que percibe rentas, beneficios o utilidades”.

El otro grupo de ingresos ordinarios es conocido con el nombre de “Ingresos Públicos Ordinarios de Derecho Público”, porque se caracteriza en ellos la actuación del Estado como autoridad, en el uso de su poder coercitivo, en forma tal que el particular está obligado, cuando concurren las circunstancias previstas en la ley, a ceder una parte de sus rentas o de sus bienes al Estado. (2)

El fundamento, pues, de esta clasificación descansa en la distinta forma en que el Estado actúa en cada grupo de la división: como “particular o como sujeto de Derecho Privado” en el caso de los ingresos públicos ordinarios de este carácter, y como autoridad, “como Poder Público”, en cambio, en el caso de los ingresos de Derecho Público. (2)

Entonces, tenemos:

INGRESOS PÚBLICOS ORDINARIOS DE DERECHO PÚBLICO: son los que el Estado recauda actuando como autoridad en uso de su poder coactivo, de tal forma que le particular está obligado, cuando concurran las circunstancias previstas por la ley, a pagar los impuestos, tasa, contribuciones, establecidos exclusivamente en la ley. Ejemplos: impuestos, tasas, contribuciones. (2)

INGRESOS PÚBLICOS ORDINARIOS DE DERECHO PRIVADO: son los que provienen del patrimonio del Estado. Éste posee un patrimonio constituido por bienes de distinta naturaleza: territoriales, industriales, comerciales, de los cuales derivan rentas o dividendos, que constituyen ingresos. La obtención de estos ingresos no se realiza por la acción coercitiva de la ley, sino que acá la actuación del Estado se asemeja a la de los particulares. (2)



8. Sub-clasificación de los ingresos públicos ordinarios del Derecho Público.

En esta Subclasificación se distinguen dos clases de ingresos: los impuestos, las tasas, contribuciones especiales y recursos parafiscales.
En el caso de los impuestos, el Estado exige por vía coactiva una parte de la riqueza de los particulares, que se encuentran en las condiciones imponibles determinadas en la ley, sin ofrecerles un servicio, una prestación, una ventaja de carácter individual y personal. En los impuestos, el Estado sólo constata o presume la capacidad contributiva de las economías y las grava de acuerdo con su sistema impositivo. (2)

En las tasas, en cambio, el Estado exige el pago de una prestación, pero ofrece, individual y personalmente, una ventaja o beneficio que aparece así como la contraprestación del ingreso tasa. (2)
Así, el que paga impuesto a la renta neta total no lo hace porque es ese instante reciba un servicio por el cual se le exija el pago de este impuesto; en cambio, el que hace unos de los servicios de Correos por ejemplo, debe pagar una tasa al Estado, pero esté recibiendo él, personalmente, individualmente, un beneficio por este pago. (2)
Esta relación de prestaciones pecuniarias y de contraprestaciones o servicios por parte del Estado es la que sirve de fundamento en esta clasificación, pero ella implica muchos otros elementos e ideas sobre la justicia tributaria y financiamiento de los servicios, que serán analizados en el estudio particular de estos ingresos. (2)

Las contribuciones especiales se conceptúan como el tributo cuya obligación tiene como hecho generador beneficios derivados de la realización de obras públicas o de actividades estatales cuyo producto no debe tener un destino ajeno a la financiación de la obra o a las actividades que constituyen el presupuesto de la obligación. Ejemplo: contribuciones de mejoras, la pavimentación pétrea, y su abono se hace por una sola vez. (2)

Los recursos parafiscales son recursos percibidos en forma extrapresupuestaria, con un fin de promoción social o económica. El propósito es dar cierta flexibilidad en la percepción y aplicación de esta clase de recursos, que deben obligatoriamente responder a un determinado y preciso. En nuestro país se aplican estas contribuciones en algunas reparticiones del Estado, para justificar la mayor eficiencia en determinados servicios, como ser el de obtención de documentos personales en el Departamento de Policía. Recursos que no están presupuestados y son administrados directamente por las oficinas receptoras o encargadas de los servicios. (2)

Resumiendo tenemos:

Impuesto: se trata de una prestación pecuniaria debida por el contribuyente quien no puede pretextar que los servicios públicos no le alcanzan en forma directa, para el no pago de los impuestos. El pago del impuesto se debe exclusivamente por ministerio de la ley, una vez producida la circunstancia prevista en la ley, como hecho imponible, que halla su causa en la capacidad contributiva. (2)
* El concepto ofrecido por Jarach, con un criterio financiero más que jurídico, es acertado: “llámese impuesto al tributo que se establece sobre los sujetos en razón de la valoración política de una manifestación de riqueza objetiva-con independencia de la circunstancia subjetiva del contribuyente- o en forma subjetiva, teniendo en cuenta las circunstancias personales, como cargas de familia, fortuna o ingreso”. (3)
* El concepto ofrecido no menciona el aspecto de la igualdad o legalidad, elementos que obligadamente deben estar conforme a la C.N.; lo mismo puede afirmarse de la proporcionalidad y progresividad del impuesto, aspectos que motivan ensayar una clasificación. (3)
* De las tres categorías de tributos (impuestos, tasas y contribuciones) son los impuestos los de mayor trascendencia y también los más generales.


Tasa: la retribución está dada en base a un servicio prestado en beneficio directo del ciudadano y puede tener unidad de medición. Ejemplos: expedición de un certificado (guía), la legalización, el uso del guinche portuario, la utilización de depósitos aduaneros, la desinfección de un local, control de chapas, etc.
No habiéndose prestado el servicio, lógicamente no se ha creado ningún tipo de crédito a favor del Estado y por tanto el particular puede negarse a pagar. Esto por supuesto es totalmente relativo, puesto que la Municipalidad cobra tasas de barrido y de todas maneras debe pagar por dicho servicio. (2)
* Jarach: “la tasa es un tributo caracterizado por la contraprestación de un servicio público individualizado hacia el sujeto pasivo”. (3)
* La tasa es la contraprestación obligatoria del uso de un servicio inherente al Estado como poder público; el precio corresponde cuando se presta un servicio con el patrimonio del Estado o el ejercicio de actividades empresariales. (3)
* Un aspecto discutible es su carácter obligatorio o no. Creemos que en principio, tratándose de un servicio público, que afecta a la colectividad, debe ser obligatorio, como sería el servicio de aguas servidas en las ciudades, cuando se abona bajo sistema de tasa. El caso de trasmisores inalámbricos privados entre un establecimiento ganadero y otro, por ejemplo, se abona una tasa, pero no es obligatorio usar ese medio de comunicación. (3)


Contribución: es exigida por el Estado en razón de la ejecución de una obra pública o de la realización de un gasto que proporciona al obligado un beneficio patrimonial o una ventaja diferencial de contenido económico. En consideración a ese beneficio se entrega la suma de dinero por parte de los obligados individualizados en los sectores directamente favorecidos. También puede ser contribuciones sociales, que encuentran su razón en la ventaja que le produce la realización de un gasto efectuado por el Estado. Aquí se incluyen todas las contribuciones de seguridad social. (2)
* Contribuciones especiales: la Constitución Nacional menciona “contribuciones” solamente, sin otro calificativo. Esto no desnaturaliza las características de otros tipos de contribuciones bajo la designación genérica de tributos. (3)
* El Modelo Tributario para América Latina (MCTLA): en su art. 17 establece la siguiente diferenciación: “contribución especial es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador beneficios derivados de la realización de obras públicas o de actividades estatales cuyo producto no debe tener un destino ajeno a la financiación de la obra, o las actividades que constituyen el presupuesto de la obligación”. El principio de legalidad es la base de éste impuesto. (3)
* La contribución de mejoras es la instituida para costear la obra pública que produce una valoración inmobiliaria y tiene como límite total el gasto realizado y como límite individual el incremento del valor del inmueble valorizado. Ejemplo: la pavimentación pétrea, y su abono se hace por una sola vez. (3)
* Contribución de seguridad social: es la prestación a cargo de patronos y trabajadores integrantes de los grupos beneficiados, destinados a la financiación del servicio de previsión” (art. 17 MCTLA). (3)


Parafiscalidad: los ingresos parafiscales se distinguen por el destino determinado, acorde con las consideraciones económicas o sociales que le sirven de inspiración. Su nota característica es que este ingreso escapa a las reglas de la legislación presupuestaria, pero ello no significa que constituye una categoría autónoma. El Proyecto de Codificación de la OEA considera a la misma por excelencia a la contribución de seguridad fiscal. (2)
* Recursos parafiscales:
Para: al lado o paralelo; fiscales deriva de fisco. “son recursos percibidos en forma extra-presupuestaria, con un fin de promoción social o económico”. El propósito es dar cierta flexibilidad en la percepción y aplicación de esta clase de recursos, que deben obligatoriamente responder a un objetivo determinado y preciso. (3)
* Países como Francia, aplicaron o autorizaron la percepción de este tipo de contribución especial sin contar con la autorización legislativa, de ahí su carácter parafiscal, cuyo fondo estaba destinado a promover ciertas industrias después de la guerra, como ser la industria de vestido, fondos especiales para la producción cinematográfica o apoyo al desenvolvimiento cultural, autorizando a entes con personería de carácter semiprivado a administrar estos recursos. En nuestro país se aplican estas contribuciones en algunas reparticiones del Estado, para justificar la mayor eficiencia en determinados servicios como ser el de obtención de documentos personales en el Departamento de Policía. Recursos que no están presupuestados y son administrados directamente por las oficinas perceptoras o encargadas de los servicios. (3)



9. Sub-clasificación de los ingresos públicos extraordinarios.

Este grupo de ingresos está constituido por un conjunto de recursos financieros a que el Estado puede acudir en ciertos momentos y para ciertos fines. Estos recursos, por ser heterogéneos, no son susceptibles de una clasificación sistemática, ya que cada una tiene características propias, carecen de elementos de afinidad y con respecto a ellos no procede hacer una clasificación, sino una enunciación de sus principales manifestaciones. (2)
Así, entre los ingresos extraordinarios debemos referirnos al crédito público, a la emisión de papel moneda, a los impuestos extraordinarios y a la enajenación de bienes del Estado, y en cada caso hacer el estudio de sus características, de la forma de procurárselos, de su naturaleza económica, etc. (2)
Los Ingresos Públicos extraordinarios están constituidos entonces por el conjunto de ingresos a los que el Estado recurre en momentos especiales, como el crédito público, emisión de papel moneda, impuestos extraordinarios y enajenación de bienes del Estado. (2)



10. Bienes públicos y privados del Estado, según el Código Civil.

Art. 1898 c.c.
Art. 1900 c.c.



11. Dominio territorial, según la ley que crea el Instituto de Bienestar Rural subrogado por la Ley que crea el INDERT.

Según la Ley que crea el Instituto de Bienestar Rural (IBR), Nº 852 del 22 de marzo de 1963, en su art. 13 se refiere al patrimonio de dicha institución conformado por bienes inmobiliarios rurales del Estado, como los inmuebles rurales urbanos adquiridos por el IBR, derechos de explotación de los bosques fiscales y particulares y de las canteras calcáreas pétreas de su pertenencia (del Estado). (2)
Cuando se desea hacer el estudio de la clase de bienes del Estado que le proporcionan esta clase de ingresos, se suele agruparlos bajo la denominación de dominios del Estado y se los divide enseguida en dominio territorial, industrial y comercial. (2)
El dominio territorial está integrado por el conjunto de bienes que en una u otra forma son conocidos como bienes raíces o inmobiliarios (propiedad territorial, minera, hidráulica, etc.);
el industrial, por el conjunto de empresas o industrias de que el Estado es propietario o en que tiene capitales, y
el comercial, por el conjunto de empresas que ejercen actividades comerciales y de las que el Estado es dueño o en las que él tiene participación. (2)
El dominio territorial o los que comúnmente se conocen como “tierras fiscales” a fines del siglo pasado representaron un ingreso importante para el Estado el producto de las ventas, considerando que le Estado era el propietario de la mayoría de las propiedades rurales, como en menor cantidad de las urbanas. Actualmente han dejado de tener relevancia como “ingreso” fiscal, existiendo aún parcelas importantes en la Región Occidental (Chaco). (2)
El Código Civil Paraguayo ya menciona al Estado como dueño de ellos; en la Ley Nº 2419/03, que crea el INDERT, en su art. 26 menciona: “El Instituto de Desarrollo Rural y de la Tierra queda subrogado en todos los derecho patrimoniales del Instituto de Bienestar Rural, par todos sus efectos legales”; y en el artículo siguiente menciona como patrimonio y fuentes de recursos del Instituto: “Los bienes inmuebles rurales del dominio privado del Estado, y las fincas de sucesiones vacantes, de conformidad a lo dispuesto en el Código Civil”. (2)



12. Dominio Industrial, Industria del Estado y explotación de empresas de transporte ferroviarios, de navegación y comunicaciones.

Este enunciado determina la participación del Estado, en los sectores que las empresas privadas no pueden o no tengan interés, cuando las mismas advienen, el Estado reduce su participación. No obstante la sociedad moderna cada vez encuentra mayor motivación del Estado en el sector productivo actuando como catalizador en el uso del capital productivo hacia sectores necesitados. Esta posición tiende a ser más pronunciada en gobiernos socialistas y los partidarios de la libre empresa repudian categóricamente este tipo de emprendimientos. (2)
Se justifica ampliamente cuando el capital privado no concurre para el aprovechamiento de los recursos que interesan al desarrollo nacional. Mayor necesidad se observa en la navegación, ferrocarriles, combustibles.(2)
El Estado posee un patrimonio constituido por bienes de distinta naturaleza: territoriales, industriales, comerciales y en ocasiones, deriva de ellos ingresos, a títulos de rentas de sus bienes, o dividendos de acciones de las que es propietario, etc. (2)

Veamos algunas de ellas:

empresas públicas de Servicio Público:
* Administración Nacional de Electricidad (ANDE), ley nº 966/64;
* COPACO, empresa privada del Estado;
* ESSAP, empresa privada del Estado; (2)

Entes descentralizados con carácter comercial-industrial:
* Petróleos Paraguayos (Petropar), ley nº 806/80;
* Industria Nacional del Cemento (INC);
* Ferrocarril Central Carlos Antonio López; (2)
Entes descentralizados con finalidad socioeconómica:
* Instituto de Desarrollo Rural y de la Tierra (INDERT), ley nº 2419/2003;
* Instituto de Previsión Social (IPS), decreto-ley nº 1860/61;
* Universidad Nacional de Asunción (UNA). (2)


Instituciones financieras y promoción del desarrollo:
* Banco Central del Paraguay (BCP), ley nº 489/95;
* Banco Nacional de Fomento (BNF);
* Caja de Jubilaciones y Pensiones de Empleados Bancarios;
* Crédito Agrícola de Habilitación (CAH), ley nº 382/56;
* Consejo Nacional de la Vivienda (CONAVI);
* Fondo Ganadero;
* Banco Nacional de Ahorro y Préstamo para la Vivienda;
* Instituto Nacional de Tecnología y Normalización (INTN);
* Dirección de Beneficencia Nacional (DIBEN). (2)



13. Banco del Estado.

La banca pública como actividad del Estado tiene su comienzo en el siglo pasado con la creación de las Bancos del Estado en Francia e Inglaterra, integrados con capitales privados y públicos.
La banca del Estado, por su rápida expansión como regulador del sistema monetario de cada país, como al mismo tiempo su vinculación internacional, hizo necesario establecer un ordenamiento jurídico especial dentro del derecho financiero nacional. De este modo surge una sistematización legal de la banca pública con las modalidades propias de las finanzas internas. (2)
Una de las funciones más importantes de la Banca del Estado es su intervención en el control y funcionamiento de la banca privada y de las actividades propias de entidades similares, como son las financieras, bancos para la vivienda, desarrollo, ahorro y préstamo. De este modo, la Banca Central del Estado comenzó a actuar en otros niveles de actividad bancaria, aparte del fundamental de ejercer el monopolio exclusivo de la emisión monetaria y su regulación para dar al signo monetario la solidez y el respaldo que solo el Estado podría hacerlo. Reflejo de la creciente importancia de la Banca del Estado constituye su regulación jurídica en el ámbito constitucional, conforme así ha sido prevista en la Constitución vigente. (2)
Puede constituirse como sujetos del Derecho Público y del Privado.
En el primer caso tiene facultad de emitir billetes y en consecuencia determinar el valor de cotización o nivel mantenido con relación a otras monedas, controlando la política monetaria y crediticia del país.(2)

DE LA BANCA CENTRAL DEL ESTADO; DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCIÓN NACIONAL:
Art. 285 C.N.;
Art. 286 C.N.



14 situación jurídica administrativa del BCP. régimen legal vigente.

El Banco Central del Paraguay como institución jurídica reconoce la descentralización, a partir de una autonomía constitucional, definida en la Ley Nº 489, promulgada el 29 de julio de 1995.
El artículo 1º la define como una persona jurídica de Derecho Público, es decir, reconoce un vínculo estatal, que admite por consiguiente limitaciones y reglas propias del Derecho Público (autonomía normativa). El carácter de sus funciones es de enunciación técnica y su autogestión es administrativa y definida por la autarquía (patrimonio propio). (2)
El Banco Central del Paraguay, en sus funciones de banca central del Estado, encuentra límites en la “Constitución Nacional y las Leyes”. Por su Carta Orgánica es una entidad autárquica del Estado, que consiste en las atribuciones de personalidad jurídica del Estado, que consiste en las atribuciones de personalidad jurídica propia, concedida a través de la ley. La misma descentralización de personalidad conduce a la autarquía. Es un desdoblamiento del sujeto de Derecho Público-Estado- como función administrativa. (2)
Es por ello que la naturaleza administrativa, en un ente descentralizado de la personalidad jurídica del Estado, de donde devienen sus atribuciones, facultades y prerrogativas propias y específicas, es consignada en su Carta Orgánica. (2)
El carácter de autarquía determina el ejercicio administrativo a nombre propio, pero como mandatario del Estado; y de no ser así, la administración debería ser ejercida por el Estado como sujeto de Derecho Público de la Nación. (2)
Esta voluntariedad reglada por la ley, sobre sus recursos propios, y capacidad para determinar sus actos mediante calidad jurídica, que también le son propios, son notas que configuran la Autonomía Administrativa. (2)
Téngase presente que lo decisivo para el Derecho Público no es el empleo de uno u otro término (autarquía-autonomía), sino la naturaleza y extensión de las atribuciones conferidas por la ley, de donde es concluyente que los organismos designados como entes descentralizados del Estado obran por expresas delimitaciones de la ley. (2)
Como sujetos del Derecho, que ejercen una administración indirecta del Estado, en una relación de parte con el todo, integran una individualidad jurídica, cuyos compontes esenciales son: Personería Jurídica, Finalidad Pública y Elemento Financiero Patrimonial. (2)

LEYES DE REFERENCIA:
A más de la Constitución Nacional de 1992, en el ejercicio de sus facultades administrativas, el Banco Central del Paraguay debe ceñirse a la Ley de Organización Administrativa (22 de junio de 1909), a la ley de Organización Financiera (concordante con los Códigos vigentes : Civil, Laboral, Penal y Códigos Procesales de distintas materias).
Deben tenerse en cuanta la Ley nº 1535/99 de Administración Financiera del Estado y el Decreto Nº 8127/00 que reglamenta la implementación de dicha ley, además de la ley nº 861/96 de Bancos.
Las resoluciones del Directorio del Banco Central del Paraguay pueden ser recurridas ante el Tribunal de Cuentas, en las plazos procesales previstos en la ley.
En cuanto al procedimiento administrativo y su vinculación con el de otros fueros procesales, cabe distinguir las cuestiones previas de aquellas que resulten prejudiciales.
En las cuestiones previas, son aquellas que, como su nombre lo indica, anteceden al proceso de enjuiciamiento por la autoridad administrativa, fundado en principios de justicia y de la división de competencia.
La Ley Nº 1462/35, que estructura el procedimiento contencioso administrativo, remite al Código Procesal Civil aquellas cuestiones no establecidas en esta norma jurídica.
En sumario podemos decir que la cuestión previa es la que debe decidirse antes de que el tribunal judicial se llame al conocimiento de la causa. Es más bien una cuestión de competencia que de procedimiento. De la cuestión administrativa puede resultar que no haya causa judicial, por no haber responsabilidad penal o civil.
Sin embargo, la autoridad administrativa no es árbitro definitivo de esa responsabilidad, pues cuando el hecho configura delito, los tribunales judiciales deciden sin necesidad de cuestión prejudicial.
La cuestión prejudicial es la que se plantea ante el juez judicial, o por decisión de él, luego del conocimiento de la causa, antes de juzgar. Tal es la expresión pre-judiciare.
El principio de separación de poderes exige la limitación a la acción pública, para evitar decisiones contradictorias. Ahora bien, cuando el procedimiento administrativo puede demorar decisiones en otras jurisdicciones, o viceversa, puede darse la decisión administrativa, que en el caso del Banco Central es autorizada por la ley con carácter de Primera Instancia Administrativa.
De recurrirse en alzada la decisión administrativa y surgiere que por los mismos hechos que han motivado la decisión administrativa y por caracteres ilícitos el imputado resulta absuelto en la jurisdicción penal, sin duda la decisión absolutoria en juicio penal tendría la fuerza legal de quitar a la decisión administrativa su fundamento jurídico. En este caso la autoridad administrativa debería revocar el acto administrativo. (2)
Pero nótese que, conforme se encuentra estructurado el fuero administrativo en el Paraguay, la decisión disciplinaria de la autoridad administrativa persigue sanciones de faltas cometidas (irregularidades) en contra de expresas disposiciones legales. Mientras que en el fuero penal la sanción del ilícito conlleva penalidades penitenciarias (cuando se trata de delitos contra la administración pública). (2)


14. Ley nº 861/96.

“General de Bancos, Financieras y otras Entidades de Crédito”



15 definir políticas.

Por la Constitución Nacional del 20 de junio de 1992, el Poder Ejecutivo representa al Estado y dirige la administración general del país (art. 238 C.N.).
Por el art. 285 de la C.N., conforme con los objetivos de la política económica participa con los demás organismos técnicos del Estado, en la formulación de las políticas monetarias/crediticias/cambiaria, siendo responsable de su ejecución y desarrollo, y preservando la estabilidad monetaria. (2)
Por la ley 489/95 para el cumplimiento de sus fines el BCP cuenta con sus recursos y facultades legales de autonomía normativa y técnica previstas en su Carta Orgánica. La máxima autoridad constituye el Directorio, quien determina sus políticas con los otros organismos técnicos del Estado. Las preguntas que surgen son:
¿Quiénes determinan los objetivos de la política económica del Gobierno Nacional y cuáles son los demás organismos técnicos del Estado que participan en la formulación de la política monetaria, crediticia y cambiaria conjuntamente con el Banco Central del Paraguay?
¿Cómo se elaborar e instrumenta el documento en el que constan los objetivos mencionados en las políticas del Gobierno Nacional? (2)

No debe olvidarse el art 176 de la C.N., que establece un parámetro a los fines que debe perseguir la política económica del Gobierno Nacional/Estado. A partir de la C.N. de 1992, tres organismos podrían ser válidos:

CONSEJO DE MINISTROS: art. 243 C.N., puede ser el que genere el documento en el cual consten los objetivos de la Política Económica Nacional.

CONSEJO NACIONAL DE COORDINACIÓN ECONÓMICA: creado por ley 47/48, aún no derogada expresamente en su totalidad.

EQUIPO ECONÓMICO NACIONAL: creado como organismo asesor de la Presidencia de la República y como COORDINADOR de la política económica de Gobierno. Actualmente es este organismo el que aprueba, mediante resoluciones, para la operatividad legal. Pero creemos que en la especificidad, con relación a la política cambiaria, crediticia y monetaria, como operaciones normales, siguen siendo de responsabilidad de BCP. Y ello es así pues no se tiene un acto administrativo de Gobierno en que se deje constancia que dichas resoluciones del Equipo Económico Nacional y el Banco Central están conformes con los “objetivos de la política económica del Gobierno Nacional”. El concepto de la preservación de la estabilidad monetaria debe ser una consecuencia definida dentro de un marco de probabilidad admitida. No se cuenta con un reglamento o normatividad de línea de crédito de o para mantener la liquidez de empresas bancarias, sociedades financieras o del sistema de la vivienda (ahorro). (2)
Jurídicamente el presupuesto correcto es: la norma constitucional declara, manifiesta el supuesto jurídico de la facultad y la Ley Nº 489/95 precisa el objeto jurídico. El Decreto como Acto Administrativo de Gobierno autoriza la formalización de las políticas (endeudamiento/prestamos/redescuentos/financiamientos a diferentes sectores. Concuerda con los art. 8 y 10 de la Ley nº 109/91). (2)


15. El equilibrio monetario.

El equilibrio en el sector monetario se da cuando los agentes económicos están satisfechos con la cantidad de dinero existente, es decir, cuando la oferta monetaria es igual a la demanda real de dinero. (2)


16. El BCP y la política monetaria.

El Banco Central es un ente estatal, y dentro de sus funciones más importantes están la de emitir moneda de libre circulación y la de controlar las actividades bancarias y financieras.
El Banco Central, a través de su actividad fiscalizadora de las operaciones de banca comercial, utiliza mecanismos que le permiten mantener el proceso de creación de dinero dentro de límites adecuados que garanticen la relativa estabilidad interna y externa de la economía.
La política monetaria puede ser definida como “el control de la oferta de dinero en el sentido que puedan ser atendidos los objetivos de la política general de gobierno”. También puede ser definida como “la actuación de la autoridad monetaria por medio de instrumentos de efectos directos o indirectos, con el propósito de controlar la liquidez global del sistema económico”.
La política monetaria interactúa con otras áreas de la política económica global, como la fiscal, la comercial, de salarios, etc. El rol principal de la política monetaria debe orientarse hacia la estabilidad del nivel de precio. (2)
Usualmente se pretende asignar a la política monetaria múltiples objetivos, como ser el de estabilizar el nivel de precios, la tasa de interés, el tipo de cambio o nivel de las reservas internacionales e incrementar el empleo.
Para la implementación de la política monetaria el Banco Central dispone de un conjunto de instrumentos que consisten fundamentalmente en operaciones de mercado abierto, política de asistencia financiera al sistema bancario, requerimientos mínimos de reservas legales bancarias, compraventa de divisas en el mercado cambiario, crédito neutro al sector público y la persuasión moral. (2)


17. Operaciones de mercado abierto.

Consisten en la compraventa de valores emitidos por el Gobierno o por el propio Banco Central y sus efectos pueden ser analizados desde dos puntos de vista.
El primero de ellos consiste en la incidencia que tales operaciones de compraventa de títulos ejercen sobre la oferta monetaria.
El segundo punto de vista implicado en los efectos de las Operaciones de Mercado Abierto (OMA) es el relativo a la incidencia que pueden ejercer sobre las tasas de interés del mercado. (2)


18. Las letras de regulación monetaria.

Son instrumentos del a política monetaria mediante el cual se realizaran Operaciones de Mercado Abierto. (2)
El Directorio del Banco Central del Paraguay autorizó, en marzo de 1990, la emisión de las Letras de Regulación Monetaria (LRM). Las mismas son colocadas mediante un mecanismo de licitación a través del sistema financiero nacional. Las letras son al portador y podrán mantenerlas en cartera los bancos, las empresas financieras y no financieras, entidades del Estado y los particulares. En el mecanismo de licitación para la colocación de las Letras, cada uno de los eferentes pagará el precio que haya ofrecido. (2)
Las letras de regulación monetaria están orientadas al mejoramiento de la eficacia en la intermediación financiera y en la asignación de los recursos, así como el aumento del ahorro financiero. (2)


19. Crédito neto al sector público.

Los prestamos que le sector público toma de la autoridad monetaria constituyen una causa corriente de incremento de la Base Monetaria, y los depósitos que el mismo realiza en el Banco Central un factor de contratación de la Base. Cuando el sector público gasta más de lo que puede financiar con los impuestos y los préstamos que obtiene en el mercado, interno o externo, la autoridad monetaria se suele ver constreñida a financiar sus necesidades. Esta situación suele reflejar la dependencia política del Banco Central a las exigencias derivadas de la posición presupuestaria del sector público. (2)



Fuentes Consultadas:
CONSTITUCIÓN NACIONAL del Paraguay del año 1992.-
CODIGO CIVIL PARAGUAYO, ley 1183/85.-
LEY Nº 861/96.-
(1) CURSO DE FINANZAS, Manuel Peña Villamil, edit. Intercontinental, 1990.-
(2) FINANZAS PÚBLICAS, Luis F. Sosa Centurión-Walter Zalazar Marchuk-Marcos Caballero Giret, edit.
Intercontinental, 2008.-
(3) FINANZAS Y DERECHO FINANCIERO, 3ª edición actualizada, Manuel Peña Villamil, edit. Litocolor, 2.006.-
(4) INTRODUCCIÓN A LAS CIENCIAS JURÍDICAS, Luis p. Frescura y Candia-actualizada y anotada por Horacio
Antonio Pettit, edit. MARBEN.-
(5) CURSO DE Finanzas Públicas, E. Iturrioz, pag. 619
Ley nº 861/96.