Reformando el Estado en Paraguay

Reformando el Estado en Paraguay 1
Resumen periodístico del capítulo publicado en el libro Estado, Economía y Sociedad(2005). Editado por el Centro de Análisis y Difusión de la Economía Paraguaya(CADEP) con el auspicio de International Development Research Center (IDRC) de Canadá.

Por Andrew Nickson 2

El proceso de reforma del Estado iniciado en los ochenta, en varios paíseslatinoamericanos, fue alentado por las instituciones financieras internacionales como elBanco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo y el Fondo MonetarioInternacional. Esta agenda de reforma “conducida externamente”, conocida como elConsenso de Washington, estuvo, al mismo tiempo, fuertemente influída por elconcepto neoliberal de un Estado minimalista. Aspiraba a compensar el desequilibriofiscal causado por un Estado de excesivo bienestar, asociado con una etapa anterior deindustrialización por sustitución de importación, en la cual altas tasas de protecciónarancelaria habían reducido seriamente la competitividad global de esos países.

Loscomponentes principales de esta receta, incluían la reducción del empleo público en elgobierno central y la privatización de las empresas públicas, permitiendo así lareducción del déficit fiscal y el pago de las apremiantes obligaciones del servicio de ladeuda pública.

A diferencia de muchos países de la region, Paraguay nunca había experimentado talperíodo de industrialización de sustitución de importación con altos niveles deproteccionismo comercial, y raramente había sufrido de inestabilidad macroeconómica.Por el contrario, y por más de un siglo, el Paraguay se convertía en una de las economíasmás abiertas de la región. En todo ese período, el Estado había funcionado con unadebilidad extrema y los índices de cobertura de los servicios públicos básicos en el paísse mantenían bastante por debajo del promedio latinoamericano. En el momento deiniciarse el período de transición a la democracia, en 1989, no existía un Estado superdesarrollado, como tampoco el Paraguay enfrentaba una crisis de un Estado debienestar. El desafío clave de la reforma del Estado era la modernización de laadministración pública con el fin de expandir la cobertura de los servicios públicosbásicos a una ciudadanía que por décadas se encontraba excluída de estos beneficiossociales.

1 Publicado en el libro Estado, Economia y Sociedad (2005). Editado por el Centro de Analisis y Difusión de la Economia Praguaya (CADEP) con el auspicio de International Development Research Center (IDRC) de Canadá.
2 Profesor del Departamento de Desarrollo Internacional de la Escuela de Politicas Públicas de la Universidad de Birmingham, Inglaterra, estudioso de la economia Paraguaya y Latinoamericana.

No obstante, después de la caída del régimen de Stroessner en 1989, los organismosfinancieros internacionales presionaron para llevar a cabo reformas en el marco delConsenso de Washington, a pesar de la limitada relevancia de esta receta para el caso del Paraguay. Dentro de este paquete de reformas neoliberales, un estudio relevanterealizado por el Banco Mundial sobre reforma del Estado otorgaba prioridad a lareducción del personal público, mediante una combinación de recortes delfuncionariado de la administración central de gobierno y la privatización de empresasdel Estado (Banco Mundial, 1996). El esquema de ‘recorte’ recomendado se basaba, sinembargo, en un diagnóstico equivocado sobre los principales problemas subyacentes delEstado paraguayo. El pobre desempeño de este Estado en relación al suministro deservicos básicos a la población ha tenido que ver más con un ambiente institucional muy singular en el cual el mismo Estado ha operado por décadas, que con cualquier supuesta superpoblación pública.
El aspecto más llamativo del Estado paraguayo es que el tamaño del mismo es pequeño.Así, la proporción de los gastos de la administración central de gobierno en relación alPIB ha sido mucho menor en el caso paraguayo, en comparación a la mayoría de lospaíses latinoamericanos, durante el siglo XX. La pequeñez del Estado paraguayo es elreflejo de una economía caracterizada por una estructura industrial muy débil, por ladependencia de la producción primaria y por niveles muy bajos de proteccióndoméstica.

Dada la limitación de fuentes alternativas de acumulación de la riqueza que presentabauna economía con un bajo nivel de industrialización, ocupar altos cargos políticos seconvirtió en una gran fuente de enriquecimiento personal. Esta lucha por el control delos recursos del Estado intensificó el predominio de la informalidad, el nepotismo, elclientelismo, la politización y la corrupción absoluta dentro del sistema de laadministración pública paraguaya, características del ‘Estado predador’ que sefortalecieron durante la dictadura del Presidente Stroessner. En ese período, laadministración pública se volvió una palanca importante de apoyo al gobernantePartido Colorado mediante la introducción de la afiliación partidaria compulsiva; y laafiliación al partido se hizo obligatoria para el acceso al empleo público. En nivelessuperiores de la administración pública, se recompensaba a los funcionarios por sulealtad política con privilegios y padrinazgos que les permitían participar en lucrativasactividades de extracción de rentas del Estado (rent-seeking). En niveles más bajos, laadministración pública brindaba prebendas a trabajadores fantasmas conocidos como‘planilleros’, activistas del Partido Colorado.

La combinación de una economía abierta, un Estado extremadamente débil y laexistencia de dos grandes países limítrofes – Argentina y Brasil – que experimentabanuna estrategia de industrialización por sustitución de importación, permitieron, desdelos años cincuenta, el surgimiento de prácticas de corrupción relacionadas con elcomercio exterior. Stroessner toleraba estas prácticas bajo lo que se daba en denominar‘el precio de la paz’, un mecanismo de control para obtener lealtad al régimen de partede empleados públicos y de las elites civiles y militares, permitiendo a los mismosaumentar sus exiguos salarios sin afectar el presupuesto estatal.
El crecimiento de lasempresas públicas, durante los últimos años del período de Stroessner, estuvoacompañado de altos niveles de corrupción. Asimismo, las actividades relacionadas conel comercio de contrabando, originalmente concentradas en bebidas alcohólicas,cigarrillos y bienes electrónicos, se diversificaron en los años noventa, para incluirvehículos robados, armamentos, así como tráfico de drogas y lavado de dinero. Laparticipación activa de funcionarios públicos ha sido crucial para el funcionamiento detodas estas actividades ilícitas. Para finales de los noventa el sector público secaracterizaba por un nivel extremadamente alto de corrupción institucionalizada, y en elaño 2003 Paraguay ocupaba el lugar 129, entre 133 países, en el Índice de Percepción de Corrupción, de Transparencia Internacional.

La combinación de estos aspectos estructurales, mas el tamaño pequeño del Estado, lapolitización y la corrupción generalizada –dió lugar a una cultura organizacional deextrema informalidad y falta de institucionalidad que alejó a la administración públicaparaguaya de los parámetros latinoamericanos en el manejo de la cosa pública. Existeuna mínima comunicación o coordinación interministerial, operando cada ministeriocomo un feudo separado, a veces en abierta competencia entre ellos. La informalidadimperante se manifiesta, asimismo, en la ausencia de sistemas de archivos, registro dereuniones y mecanismos mínimos de control de gastos, así como en la ausencia virtualde análisis de políticas y planificación a mediano plazo, y de monitoreo en laimplementación de políticas.

No existe un sistema transparente de reclutamiento, y la promoción está basadapreferentemente en lealtades políticas y personales. En consecuencia, se produce unarotación muy frecuente de personal de nivel alto y medio que ocupan cargos deconfianza, y no existe coherencia en los niveles salariales de acuerdo a la posiciónocupada. La capacitación en el trabajo es mínima y se carece de evaluaciones dedesempeño del personal.

Un aspecto llamativo del proceso de reforma del Estado en el período que siguió a lacaída de Stroessner en 1989 fue la limitada atención otorgada a este legado deineficiencia mayor en el sector público y de una falta de efectividad y de equidad en elsuministro de servicios públicos básicos, como también a la correspondiente necesidadde abordar las causas fundamentales de estos problemas. La ausencia de tal debatesimplemente refleja o mide la fuerza de poderosos intereses dentro y fuera del Estado,representados en una alianza corrupta de políticos, ejecutivos ministeriales de alto rangoy contratistas privilegiados del sector privado, funcionarios públicos relativamenteprivilegiados representados por centrales sindicales cada vez más poderosas y gestorespara la extracción de rentas del Estado (rent-seeking).

En vista de la ausencia de una coalición nacional a favor del cambio en la estructura delEstado, la agenda de las reformas fue manejada desde afuera, por parte de losorganismos financieros internacionales y de acuerdo a sus prioridades neoliberales. Enconcordancia con el predominio de las líneas fundamentales del Consenso deWashington, la presión por la reforma del Estado se incorporaba a la agenda regional delos organismos multilaterales con la mira puesta hacia la mejora de la administraciónfiscal. En base a esta preocupación dominante, la prioridad de este tipo de programa dereforma del Estado conducido desde las instituciones multilaterales, se centraba en laprivatización de empresas públicas y en esfuerzos por alentar la participación del sectorprivado en la provisión de servicios básicos.
En contraste, se daba muy poca prioridad aun área donde la reforma era urgente, la reforma del servicio civil para el suministro deservicios sociales básicos.

Durante las administraciones gubernamentales de Wasmosy (1993-1998) y GonzálezMacchi (1999-2003) se estructuraron agresivas iniciativas de privatización que mostraron un completo descuido a la percepción ciudadana predominante sobre el tema.
El Banco Mundial se convirtió en el órgano líder de estas iniciativas, las cuales fracasaron de manera rotunda en la consecución de sus objetivos.

Los intentos de reforma en los primeros años del gobierno de Duarte FrutosLa nueva administración de gobierno tenía ante sí el desafío de hacer frente a unpronunciado desequilibrio fiscal heredado de la administración anterior.
En los dosprimeros años de administración de Duarte Frutos y bajo el liderazgo del Ministro deHacienda Dionisio Borda, se llevaron a cabo cuatro importantes reformas dentro delMinisterio de Hacienda que apuntaron a mejorar el equilibrio fiscal, mediante elcombate a la corrupción interna:
i) mejoras en la administración tributaria;
ii)fortalecimiento del departamento legal responsable de la recolección de impuestos enmora;
iii) creación de un organismo autónomo de aduanas; y,
iv) mejora en el proceso de adquisiciones o contrataciones públicas.

El mejoramiento en la administración tributaria se ha concentrado específicamente enfrenar la incontrolada corrupción dentro del Ministerio de Hacienda. El nuevo Ministrode Hacienda, Dionisio Borda, inició una gran campaña para ir cortando de raíz laacentuada práctica de confabulación entre inspectores tributarios corruptos y loscontribuyentes, a través de una rotación constante de aquellos funcionarios sospechososde corrupción. Al mismo tiempo, decidió abolir una unidad especial de investigaciónimpositiva, compuesta de 130 funcionarios, en la dirección de grandes contribuyentes.Debido a la imposibilidad legal de despedir personal público, aquellos inspectorescorruptos fueron ‘congelados’, es decir, fueron transferidos a puestos irrelevantes dondelas oportunidades de “coimas” y otras formas de extraer rentas del Estado son mínimas.Como consecuencia de todo ello, en pocos meses, la recaudación de impuestos de lacategoría de grandes contribuyentes, aumentaba substancialmente.

El departamento legal del Ministerio de Hacienda, la Abogacía del Tesoro, 17 abogadosfiscales y 46 funcionarios auxiliares, es la institución pública responsable del monitoreode la recaudación tributaria y de la adopción de acciones legales en contra de empresascon sospecha de evasión de impuestos o con mora en los pagos de impuestos. El trabajode la Abogacía del Tesoro se concentra en las 360 empresas consideradas mayores querepresentan alrededor del 80% de la recaudación tributaria anual., de un universo de3.000 empresas registradas.

Una práctica común de los abogados empleados por estadependencia legal ha sido el “arreglo” con empresas, condonando la evasión tributaria acambio de sobornos.

El proceso de reforma se iniciaba a mediados del 2003 con una distribución másequitativa de los trabajos legales, los cuales previamente habían sido otorgados sólo a un grupo de abogados favorecidos. Esto tuvo un impacto importante en la moral de losfuncionarios, puesto que los abogados contratados por la Abogacía del Tesoro recibenun incentivo salarial por cada demanda entablada, consistente en un honorarioequivalente al 10% de la deuda tributaria reclamada. Así, el monto de recaudación dedeudas tributarias en mora se elevaba de Gs. 1.642 millones en el 2002/2003 a Gs.13.143 millones en el 2003/2004.

Por décadas, la dirección de aduanas ha sido considerada como una de las dependenciasmás corruptas del sector público. Ha servido de gran conducto para el drenaje derecaudaciones impositivas hacia las facciones más poderosas dentro del PartidoColorado. Las principales fuentes de ganancias ilícitas derivaban de la subfacturaciónbruta de importaciones legales, reduciendo así los niveles de pagos tributarios de losimportadores, y de la entrada ilícita al país de rubros prohibidos como CDs falsificados(“piratas”) y otros similares.

A inicios del 2005 se establecía una autoridad autónoma de aduanas, la DirecciónNacional de Aduanas (DNA), de acuerdo a la sanción de un nuevo código aduanero (ley2.422/04). Al otorgar autonomía administrativa a un nuevo liderazgo de esta repartición,designado de fuera de las filas oficialistas, y un desconocido – hasta entonces - sistemade reclutamiento de personal en base a méritos, la nueva legislación buscaba poner fin ala politización y la falta de profesionalismo dentro de aduanas. La reforma está diseñadaa crear considerables beneficios fiscales, en términos de mayores recaudaciones, asícomo costos de transacción menores para los importadores. Una de las prioridades másimportantes del nuevo liderazgo aduanero ha sido trabajar fuertemente para hacer queel Paraguay deje de ser considerado el núcleo regional del contrabando, lo que haderivado en permanentes tensiones y fricciones con sus socios del Mercosur.

Otra de las prácticas generalizadas y endémicas de corrupción en la administraciónpública del Paraguay ha sido la sobrefacturación de contratos con proveedores delEstado. Este tipo de práctica se había convertido en el ‘cimiento’ de los negociados entre una parte del sector privado y personeros de la fuerza política dominante que hanutilizado sus posiciones en el gobierno para beneficios personales, involucrandonse entodo tipo e actividades ilícitas. Los “arreglos” de esta naturaleza han sido facilitados poruna completa falta de transparencia en los procesos de licitación pública y la ausencia de un organismo del Estado encargado del control y monitoreo de las adquisicionespúblicas por parte de ministerios y empresas del Estado. Como resultado de todo ello,los nombres en la lista de las compañías adjudicadas con grandes contratos del Estadohan variado muy poco en los últimos treinta años.

La reforma comenzó a mediados del 2003 con el establecimiento de la Dirección General de Contrataciones Públicas (DGCP), dentro del Ministerio de Hacienda, luego de la promulgación de la ley 2.051/03. Este nuevo órgano público de supervisión aspira a asegurar un sistema de licitación transparente para las compras gubernamentales. Así,por primera vez, se comenzó a transparentar todo el proceso de adquisiciones públicasmediante la publicación, en el sitio web de la DGCP, de toda la informaciónconcerniente a contrataciones de las 301 instituciones públicas, desde el momento dellamado a licitación o concurso, hasta la adjudicación correspondiente a los proveedoresganadores. La DGCP ha estimado que con las medidas adoptadas, el ahorro a obtenerseen los procesos de compras públicas totales sería de 30% o de US$800 millones,principalmente a partir de ahorros demostrados del 40% para suministro demedicamentos al Ministerio de Salud y 30% para el suministro de materiales de oficinapara el gobierno central.

El nuevo gobierno también se propuso poner en marcha una profunda reformatributaria a cambio del apoyo de un plan emergencia financiera por parte del FMI. Apesar de la hostilidad del PLRA, el Congreso controlado por la oposición finalmenteaprobó la nueva ley tributaria, denominada Ley de Adecuación Fiscal, en junio del 2004gracias al apoyo del Partido Patria Querida. Esta ley introdujo el impuesto a la rentapersonal para personas de altos ingresos, por primera vez en el Paraguay, así como elimpuesto a la renta agropecuaria para todos quienes posean por encima de 300 hectáreasrurales. Ante la resistencia ofrecida por poderosos productores de soja, el PoderEjecutivo se vio obligado a retirar la propuesta de la introducción del IVA para rubrosagrícolas dentro de la ley. A pesar de estos contratiempos, el Ministerio de Hacienda hacalculado que con las medidas incluídas en la nueva ley tributaria, la presión tributariaen el Paraguay se incrementará en un monto equivalente al 1,5% del PIB.

La reforma olvidada

El programa electoral de Duarte Frutos ha singularizado la modernización de laadministración pública como el primero de sus catorce cometidos. Pero la renuencia, enla práctica, de su administración para incorporar la reforma del personal público dentrode su agenda política, es un claro testimonio del contínuo poder de los grupos deinterés asociados con la supervivencia del Estado predador. Estos intereses creados sehan vuelto cada vez más fuertes y poderosos durante las últimas décadas, incluyendo elperíodo de transición a la democracia. La ínfima minoría que gobernó al Paraguay comoun ‘feudo personal’ durante el período de Stroessner ha seguido floreciente en elperíodo de la democracia electoral, y continuó utilizando los recursos del Estado para elenriquecimiento personal, a menudo mediante actividades ilícitas.A pesar del éxito evidente obtenido a partir de las medidas adoptadas por el Ministeriode Hacienda para reducir la corrupción y aumentar la recaudación de impuestos, aúnexiste poca evidencia de cualquier cambio significativo en el desempeño del resto delsistema de la administración pública.